Государственный финансовый контроль: проблемы и перспективы в России

     - провести реформу в организационных  структурах финансового контроля; привести методологическую основу  в соответствие с современными  условиями;

     - сформировать новую систему процедур  контроля (методическую базу);

     - создать целостные научно-исследовательскую  и учебную базы (в том числе  для формирование системы кадрового  обеспечения);

     - организовать соответствующую информационно-коммуникационную  инфраструктуру; обеспечить материально-техническое  (в том числе и социально-бытовое)  и финансовое функционирование  контролирующих органов.

     Законодательная база государственного финансового  контроля включает в себя соответствующие  нормативно-правовые акты, регламентирующие работу органов финансового контроля. Однако данные акты, имеющие в большинстве  своем локальный характер, лишь обеспечивают возможность создания некоей объединенной правовой базы, справедливой для всей системы государственного финансового контроля и способной обеспечить ее дальнейшее реформирование и развитие. Логичнее и последовательнее было бы разработать единый и общий для всей системы финансового контроля нормативно-правовой документ, отталкиваясь от которого возможно дальнейшее создание отдельных контрольных актов. При этом изменению подвергнутся существующие структуры и органы финансового контроля, а также будут созданы дополнительные органы.

     Требованиями  для построения системы нормативно-правовых актов финансового контроля выступают: непротиворечивость нормативно-правовых актов финансового контроля (в  том числе отсутствие несоответствий в терминологии, названиях и т.д.), исключение возможного дублирования документов, регулирующих те или иные сферы финансовой и управленческой деятельности; иерархичность  уровней финансового контроля; четкий порядок разработки, согласования и  применения нормативно-правовых актов, регулирующих систему финансового  контроля.

     Проблему  отсутствия единой законодательной  базы можно решить с помощью федерального закона о финансовом контроле. В  законе обязательно должны быть предусмотрены  и четко определены: понятие финансового  контроля; единые принципы финансового  контроля; перечень органов финансового  контроля, их функции, сфера деятельности и порядок взаимодействия; классификация  нарушений и недостатков, выявляемых финансовым контролем; порядок принятия контрольных мер и санкций  по выявленным нарушениям.

     Поскольку основные контрольные функции в  области финансового контроля возложены  на структурные подразделения Министерства финансов (Федеральная налоговая  служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по финансовому  мониторингу, Федеральная таможенная служба, Контрольно-ревизионное управление, Федеральное казначейство), необходимо четкое законодательное закрепление компетенции каждого из них. Помимо разделения полномочий этих подразделений, необходимо четко определить порядок их взаимодействия.

     Эффективный контроль возможен только при взаимодействии всех видов финансового контроля - парламентского, административного  и независимого (аудиторского). Регулирующим нормативным правовым актом в  этом случае может стать специальный  указ, устанавливающий порядок взаимодействия органов государственного и негосударственного контроля.

     Необходимо  упорядочить систему органов  государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов России, налоговых и других органов, которые непосредственно  осуществляют государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием  бюджетных средств и средств  государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

     Решение проблемы компетенций контрольных  органов предлагает В.В. Бурцев следующим образом:

     1. "Органы финансового контроля  общей компетенции. Они осуществляют  контроль в отношении достаточно  широкого круга объектов и  вопросов согласно сферам своей  деятельности. Такими органами, в  частности, являются: Счетная палата  РФ, контрольно-счетные палаты субъектов  РФ, Департамент государственного  финансового контроля и аудита  Министерства финансов России, территориальные  контрольно-ревизионные управления  Министерства финансов России, Главное  контрольное управление Президента  РФ (а также региональные отделения  указанных органов, созданные  при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы государственного  финансового контроля, осуществляющие  отдельные функции финансового  контроля, подразделения парламента  РФ и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.

     2. Органы финансового контроля  отраслевой компетенции. Они осуществляют  контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин "отраслевой  контроль" синонимичен термину  "ведомственный контроль"). В  большинстве своем это органы  финансового контроля в составе  федеральных и республиканских  министерств, ведомств и иных  органов государственной власти  и управления, осуществляющие финансовый  контроль в определенных отраслях  или видах деятельности (например, Департамент страхового надзора  Минфина России, Департамент инспектирования  кредитных организаций Банка  России и др.).

     3. Органы финансового контроля  межотраслевой компетенции. Они  контролируют определенные сферы  финансово-хозяйственной деятельности  объектов контроля вне зависимости  от их отраслевой принадлежности (например, Федеральная налоговая  служба России, органы Федерального  казначейства России, Федеральная  таможенная служба России, иные  органы государственной власти).

     4. Органы финансового контроля  специальной компетенции. В принципе  они также осуществляют контроль  вне зависимости от отраслевой  принадлежности объектов контроля, но их контроль ограничен достаточно  узкими вопросами, т.е. их контроль  носит достаточно узконаправленный  характер (например, Федеральное агентство  по управлению государственным  имуществом, Федеральная служба  по финансовым рынкам, Федеральная  служба России по валютному  и экспортному контролю, Федеральная  антимонопольная служба, Федеральная  служба России по финансовому  оздоровлению и банкротству и  др.)"⁴.

     Все вышесказанное позволяет определить основную задачу по совершенствованию  правовых и организационных основ  финансового контроля: создать на территории РФ единую систему финансового  контроля, регулируемую соответствующей  единой системой законодательных актов.

     Процессы  либерализации экономической системы  и развития рыночной экономики не противоречат созданию системы строгого финансового контроля за бюджетным  процессом и целевым расходованием  финансовых ресурсов страны. Наоборот, сложившиеся экономические и  социальные условия влекут за собой  дальнейшее развитие единой системы  финансового контроля. 
 

     3.6 Совершенствование финансового контроля 

     Строгий и действенный государственный  финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического общества, правового государства. Такой контроль обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании  государственных финансовых ресурсов, что в свою очередь предполагает ответственность органов власти за законность и эффективность финансового  управления.

     Концепция реформирования бюджетного процесса в  Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, определила ряд задач  и направлений совершенствования  бюджетного процесса. Контрольная составляющая в самом постановлении представлена, мягко говоря, весьма скупо. За рамками  действующей концепции реформирования бюджетного процесса остается ряд существенных вопросов, основным из которых является – новая роль органов финансового  контроля.

     Провозглашенной целью Концепции реформирования бюджетного процесса является повышение  результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

     Государственный финансовый контроль над расходами  бюджета как функция управления является одним из инструментов повышения  эффективности бюджетных расходов. Надо отметить, что именно эта цель – повышение эффективности и  результативности бюджетных расходов, являющаяся актуальной практически  для всех стран, преследуется в рамках проводимой в настоящее время  в Российской Федерации бюджетной  реформы. В свою очередь государственный  финансовый контроль является элементом  бюджетной политики государства, следовательно, совершенствование бюджетной политики в целом должно определенным образом  отразиться на системе государственного финансового контроля.

     Таким образом, изменение схемы бюджетного процесса в целом приводит к изменению схемы государственного финансового контроля.

     Практически во всех развитых странах, где состоялся  переход к бюджетированию, ориентированному на результат, вначале была проведена  реформа системы контроля, а затем  уже внедрялись новые принципы бюджетного планирования. С теоретической точки  зрения, это вполне логично: прежде, чем совершенствовать органам исполнительной власти, особенно на местах, новые финансовые полномочия, необходимо создать адекватную систему контроля.

     Контроль  исполнения бюджета и контроль бюджетных  расходов при бюджетировании, ориентированном  на результат, смещается из внешней  сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств  к контролю за достижением целевых  показателей социальной и экономической  эффективности.

     Главными  субъектами финансового контроля становятся министерства и ведомства, так как  именно министерства и ведомства  как главные распорядители бюджетных  средств, в соответствии с бюджетным  кодексом, определяют и планируют цели, а также рассчитывают и планируют ресурсы для их достижения.

     Важную  роль в процессе контроля исполнения бюджета при бюджетировании, ориентированном  на результат, играют два документа  – отчет об исполнении бюджета  и отчет о результатах деятельности министерств. Данные, содержащиеся в  этих отчетах, служат основой для  принятия политических решений и  для составления проектов бюджета  на будущий период.

     В числе принципиальных новшеств, вводимой реформой в управление бюджетным  процессом первостепенного внимания заслуживает вопрос о контроле за содержание докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и  основных направлениях деятельности. Концепция предусматривает ежегодное  представление таких докладов в  качестве основной формы отчетности и информационной базы для среднесрочного планирования в условиях новой организации  бюджетного процесса. Важнейшим разделом докладов является оценка результативности бюджетных расходов и обоснование  мер по ее повышению.

     За  содержание и достоверность доклада  отвечает его составитель. Используют доклад в целях оценки деятельности распорядителей и получателей средств  и возможностей дальнейшего выделения  ассигнований органы исполнительной власти, которым документ представляется. Таким  образом, какой-либо контроль за достоверностью содержания доклада из этой схемы  исключен полностью. Достоверность  представляемых сведений обеспечивается только мотивацией получателя бюджетных  средств к поиску резервов и повышению  эффективности деятельности. Возможность  проверки, тем более гарантии положительного посыла этой мотивации отсутствует.

     В результате фактического отстранения  органов государственного и муниципального контроля от участия в процессе оценки содержания докладов, обоснованности и достоверности содержащейся в  них информации течение бюджетного процесса становится закрытой сферой деятельности органов исполнительной власти.

     Такой подход, создает условия, при которых  составитель доклада не подверженный внешнему контролю будет ничем не ограничен в желании приукрасить  результаты своей деятельности и  увеличить размер получаемых бюджетных  средств.