Государственный долг и проблемы управления им

      1) безусловности — обеспечение  точного и своевременного выполнения  обязательств государства перед  инвесторами и кредиторами без  выставления дополнительных условий;

      2) единства учета — учет в  процессе управления государственным  долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;

      3) единства долговой политики —  обеспечение единого подхода  в политике управления государственным  долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

      4) согласованности — создание максимально  возможной гармонизации интересов  кредиторов и государства-заемщика;

      5) снижения рисков — выполнение  всех необходимых действий, позволяющих уменьшить как риски кредитора, так и риски инвестора;

      6) оптимальности — создание такой  структуры государственных займов, при которой выполнение обязательств  по ним было бы сопряжено  с минимальными затратами и  минимальным риском, а также оказывало бы наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

      7) гласности — предоставление достоверной  и своевременной информации о  параметрах займов всем заинтересованным  в ней пользователям.

     Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

     В связи с этим также следует  учитывать, что система управления государственным долгом по своей политико-экономической сути должна включать:

• определение цели и обоснованность государственных заимствований;
• минимизацию стоимости долга для заемщика;
• эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов;
• усиление инвестиционного характера займов;
• обеспечение своевременного возврата полученных кредитов.

      Это предполагает формирование единой системы управления государственным долгом, включая учет займов субъектов Федерации, внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований.

     Идеальный способ обслуживания и погашения  государственного долга – это  своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему. Однако намерения заемщика не всегда совпадают с реальными возможностями. Могут появляться определенные сложности, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями, а так же непредвиденные обстоятельства в виде катастроф, бедствий или нестабильности в государстве. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долгового кризиса является серьезное нарушение графика платежей. Государство - заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.[3]

     Управление  государственным долгом осуществляется с помощью следующих методов:

• рефинансирования;
• конверсии;
• консолидации;
• новации;
• унификации;
• отсрочки;
• секьюритизации;
• аннулирования.

      Рефинансирование  – это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска  нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования государственного долга:

1. замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым;
2. досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;
3. размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

     Конверсия – применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие.

      Консолидация  — пересмотр условий погашения задолженности, который может быть реализован либо путем изменения условий погашения действующих долговых обязательств (реструктуризация), либо путем рефинансирования существующей задолженности. Реструктуризация – основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Другими словами, реструктуризация – это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов

     Новация — соглашения между государством-заемщиком  и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора.

     Унификация  займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации  ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

     Отсрочка  погашения займа заключается  в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

     Секьюритизация  – переоформление нерыночных займов в ценные бумаги, свободно обращающиеся на финансовых рынках.

      Аннулирование – отказ от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов.

      Управление  государственным долгом представляет собой непрерывный процесс, включающий 3 этапа. На 1-м этапе определяются предельные размеры государственных заимствований и гарантий на очередной бюджетный год, выбираются инструменты привлечения ресурсов и повышения эффективности их использования. На 2-м этапе привлекаются ресурсы на внешних или внутренних финансовых рынках путем выпуска и размещения государственных ценных бумаг, получения кредита или предоставления государственные гарантии, а затем эти средства направляются на финансирование текущих бюджетных расходов или инвестиционных проектов. 3-й этап заключается в поисках источников финансовых ресурсов для погашения и обслуживания государственного долга, снижении общих издержек, своевременном выполнении долговых обязательств. Государственные долговые обязательства погашаются за счет бюджетных доходов, золотовалютных резервов страны, денежных средств, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований.

      Управление  внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное  использование внешнего долга может  стать мощным фактором экономического роста, позволяющим привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения. 
 

      3.2 Перспективы погашения государственного  долга                                       

      Вплоть до осени 2008 г. проблема дефицитного финансирования государственных расходов и эффективного управления государственным долгом оставалась в тени. В 2009 г. государственный долг может составить 10% ВВП, в 2010 г. – 12,7% ВВП, в 2011г. – 14,6% ВВП и в 2012 г. – 15,4% ВВП. Хотя это не представляет серьёзной опасности, тем не менее, эти цифры достаточно велики. Поэтому позиция Минфина — обеспечивать долгосрочную сбалансированность бюджета, не наращивать до бесконечности бюджетные расходы, а всемерно повышать эффективность использования бюджетных ресурсов, тщательно определять цели, на достижение которых они будут израсходованы. [12]

      Как следствие, претерпела корректировку и позиция государства в отношении предельного объема внутреннего и внешнего государственного долга. Так, верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2010 г. был увеличен на 219 млрд. руб. до 2 338,3 млрд. руб., верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2010 г. был определен в размере 41,4 млрд. дол., что на 0,8 млрд. дол. больше фактического размера внешней задолженности на 1 января 2009 г. [2]

      В связи с ожидаемым существенным дефицитом федерального бюджета в 2009 г. до 7,7% ВВП в среднесрочной перспективе ставка на пополнение доходов федерального бюджета была сделана именно на наращивание внешних и внутренних заимствований. Однако в условиях острого дефицита ликвидности на внутреннем и внешнем рынках, значительного размера внешнего долга российского корпоративного сектора размещение государственных долговых инструментов станет особенно затруднительным, что создает реальную угрозу невыполнения программ внутренних и внешних заимствований не только в текущем году, но и в течение нескольких последующих лет. В целом, суммарный объем государственного долга в 2010 г. и среднесрочной перспективе планируется удержать в пределах до 16% ВВП, что, тем не менее, значительно ниже аналогичного показателя в ведущих экономиках мира. Однако, на фоне быстро исчезающих средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые на протяжении текущего и следующего года планируется направлять на погашение текущего дефицита бюджета, вопрос с реальным финансированием бюджетного дефицита будет стоять особенно остро в ближайшие несколько лет. [12]

      Таким образом, уже в 2010 г. заимствования как один из источников дефицитного финансирования государственных расходов (в отличие от налогового) станет основным, а возрастающий государственный долг, несомненно, должен стать одним из доминирующих инструментов стабилизирующей и одновременно стимулирующей политики государства. В этой связи точки зрения эффективного управления государственным долгом в мировой практике уже сложились ряд заслуживающих внимания направлений, которые могли бы использоваться и в российской бюджетной политике:

1. Во многих странах мира существует законодательное ограничение верхнего предела привлекаемых государством кредитов в течение одного финансового года размером запланированных бюджетом инвестиционных расходов (напр., в Германии). В нашем случае бюджетные инвестиционные расходы гораздо ниже, а социальные расходы гораздо выше планируемого кредитного финансирования дефицита бюджета. В перспективе наращивание социальных обязательств государства в условиях существенного роста кредитного финансирования государственных расходов значительно снизит экономическую эффективность данного инструмента. Поэтому в случае целенаправленного использования кредитного финансирования в качестве инструмента стимулирующей политики особую актуальность приобретает целевое назначение мероприятий, финансируемых за счет займов. В связи с этим представляется целесообразным формировать и финансировать социальные обязательства государства исходя из текущего уровня поступления налогов, а заемные средства направлять на инвестиционные цели в рамках структурной перестройки национальной экономики. [12]
2. С 1 января 1995 г. в России действует запрет на использование эмиссионных источников дефицитного финансирования, что в дальнейшем было закреплено ст. 92 БК РФ. Однако решение вопроса кредитного финансирования растущих бюджетных дефицитов исключительно в форме размещения государственных долговых инструментов уже привело к известной ситуации августа 1998 года. В случае возникновения реальной угрозы срыва программ внешних и внутренних заимствований, возможно финансирование государственных расходов за счет небольшой эмиссии. Стимулирующий эффект обеспечивается тем, что деньги не отвлечены из других источников и не влекут за собой роста обязательств по их обслуживанию и возврату. В целях недопущения инфляции возможно последующее изъятие излишней ликвидности в конце финансового года. [12]
3. Наращивание государственного долга за счет кредитных источников в нынешних экономических условиях преследует по большей части краткосрочные цели, связанные с выполнением текущих обязательств, в то время как эффективное управление государственным долгом требует разделения расходов по источникам их финансирования на текущие и инвестиционные. В этой связи представляется целесообразным определить в законодательных и программных документах, регулирующих вопросы бюджетной политики, разделение расходов на текущие и инвестиционные, предусмотрев соответствующие источники их финансирования. Целесообразно также отразить основные направления, цели и механизмы воздействия государственного долга на макро- и микропоказатели национальной экономики с одновременной реализацией принципа целевого и, желательно, инвестиционного назначения привлекаемых кредитных ресурсов. [12]