Фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування

РОЗДІЛ 3

ПРОПОЗИЦІЇ  ЩОДО ЗБІЛЬШЕННЯ ФІНАНСОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ 

    3.1 Пропозиції щодо вдосконалення процесу формування доходів місцевих бюджетів та вдосконалення виконання місцевих бюджетів 
 

    В умовах ринкової трансформації економіки  України особливої актуальності набувають питання формування доходів  місцевих бюджетів та виявлення резервів їх зростання. Діюча система акумулювання доходів бюджетів України характеризується низьким рівнем частки власних доходів  місцевих бюджетів. Реальні фінансові  можливості місцевих органів влади  значно обмежені, що, у свою чергу, є  негативним фактором демократичних  перетворень у державі. У зв'язку з цим постає потреба у поглибленому дослідженні концептуальних засад  доходів місцевих бюджетів та обґрунтуванні  системи практичних рекомендацій щодо забезпечення їх стабільності та зміцнення.

    Аналіз  проблем місцевих бюджетів України, а також теорії та практики побудови багаторівневих бюджетних систем у  країнах з ринковою економікою дозволяє зробити висновок, що існуюча система  формування місцевих бюджетів має ряд  серйозних недоліків:

• висока ступінь концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті країни, що знижує значення регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення завдань;
• відсутність єдиних правил ув’язки доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень, а також науково обґрунтованої методики міжрегіонального перерозподілу доходів.

    У зв'язку з дефіцитом  коштів місцевих бюджетів в занепаді знаходиться  господарство, соціально-культурна  сфера, погіршується стан доріг різного призначення та інших комунікацій місцевої інфраструктури.

    Обсяги  коштів, які спрямовуються до Державного бюджету України, сягають 71,5 % зведеного  бюджету, та лише 28,5 % припадає на близько 12 тисяч місцевих бюджетів, що свідчить про мізерність дохідної бази адміністративно-територіальних формувань, відсутність реальних механізмів забезпечення зростання фінансової незалежності регіонів та розвитку демократії. [16]

    Доречним   є   підвищення   ефективності   управління   коштами   місцевих бюджетів. Активізація роботи органів  місцевого самоврядування, що направлена на підвищення ефективності використання бюджетних коштів, буде   дійсно   проведена   після   впровадження   механізму моніторингу й оцінки     ефективності     здійснення     органами     місцевого самоврядування їх повноважень.

    У ході перебудови механізму формування бюджетів повинна бути вирішена низка  питань, в тому числі і такі: яка  частка бюджетних доходів повинна  спрямовуватись до державного бюджету, яка залишатись на місцях; у зв’язку  з цим – яким повинен бути норматив відрахувань від територіальних бюджетних доходів (що знайде своє відображення у нормах відрахувань від загальнодержавних  податків і зборів). З цього приводу  можливі наступні варіанти:

1. Норматив відрахувань у відсотках від загальної суми територіальних бюджетних доходів встановлюється для регіонального бюджету, а частина коштів, що залишилась, спрямовується до вищестоящих бюджетів.
2. За встановленими нормативами у відсотках від загальної суми територіальних бюджетних доходів кошти спрямовуються до вищестоящих бюджетів, а частина коштів, що залишилась – до місцевих бюджетів.
3. Для вищестоящих бюджетів встановлюється фіксований норматив (у грошових одиницях) коштів, що перераховується до цих бюджетів, всі інші кошти спрямовуються до місцевих бюджетів.

    Взагалі, для підвищення відповідальності і  зацікавленості нижчестоящих регіонів у кінцевих результатах їхньої діяльності більш прийнятні другий та третій варіанти, коли регіональні бюджети  будуть формуватись на основі залишкового  принципу територіальних бюджетних  доходів після внесення у вищестоящі бюджети сум у вигляді своєрідного  податку з території.

    Третій  варіант цікавий не тільки для  нижчестоящих регіонів, яким він дає  максимальні можливості для виявлення  внутрішньо-регіональних резервів, але й для вищестоящих, так як фіксований норматив забезпечує гарантованими обсягами коштів їх бюджети. Можливі і модифікації цих варіантів.

    Одним із додаткових джерел доходів органів  місцевого самоврядування  міг  би стати випуск облігацій. Світова  практика доводить, що доцільно використовувати  подібне джерело у випадках, коли існують потенційні можливості використання такого виду доходів для фінансування видатків на капітальні вкладення.

    З метою вивільнення коштів із місцевого  бюджету на дотації житлово-комунальному господарству, можливим було б застосування місцевими органами влади концесій – контрактів про надання суспільних послуг з умовами про інвестування капіталу. При цьому місцевим органам  влади можна передати право встановлювати  і збирати плату за користування або мито, оплачені за послуги. Оскільки договори про концесію охоплюють  дуже тривалі періоди (що найбільше 35 років), потрібне чітке регулювання  щодо якості надання послуг і договір  про закінчення двох контрактів.

    Концесії  можуть укладати підприємства інфраструктури (зокрема готелі) та комунікаційні споруди. Коли уряд має право і повноваження забезпечити послугами, але йому часто бракує фінансових ресурсів для капіталовкладень та надання послуг, як-от у секторі водопостачання або утилізації відходів, тоді підписують договори про концесію. Таким способом переваги ефективних прибуткових організацій вдається поєднати з державною відповідальністю за надання послуг.

    Для стимулювання місцевих органів влади, стосовно поновлення частин своїх бюджетів та проведення активної інвестиційної діяльності на місцях, вже сьогодні повинні бути переглянуті відповідні статті законів, що регламентують правила формування та виконання місцевих бюджетів, деякі з них не відповідають принципам самостійності та фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

    Торкаючись  теми недосконалого законодавства, слід зазначити, що, наприклад, статтею 62 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Це зрозуміло, забезпечення вище мінімального рівня – справа самих органів місцевого самоврядування. Проте далі читаємо: «У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет». [14, ст. 62]

    Важливо зазначити, що реформування системи  формування місцевих бюджетів повинно  ґрунтуватись лише на тих заходах, які б заохотили місцеві органи влади до пропорційного виконання як державного, так і місцевих бюджетів. Тільки такі заходи дадуть ефект. Одним із таких методів могло б бути запровадження порядку здійснення видатків державного бюджету шляхом використання поточних надходжень у регіонах для здійснення поточних видатків державного бюджету. Інакше кажучи, для виконання функцій органів влади України слід залишати у регіонах певну частку коштів державного бюджету без їх спрямування до центру та у зворотному напрямі. Реалізація запропонованого методу дасть змогу вдосконалити діючу систему здійснення видатків державного бюджету, підвищити оперативність і ефективність управління наявними фінансовими ресурсами держави та зацікавити місцевих керівників у збільшенні надходжень до державного бюджету. Особливе значення цей підхід матиме для фінансування соціальних потреб, оскільки буде усунуто різницю у відповідальності місцевого керівництва за виконання фінансового плану органів управління держави та місцевих органів. Стосовно відповідальності органів влади перед громадянами акцент буде зміщено у регіони, що відповідає елементарній логіці.

    Формування  регіонального бюджету на основі зазначеного принципу тісніше пов’яже  його з результатами економічного розвитку регіону, дозволить вже на етапі  бюджетного планування співставляти  розмір територіальних доходів із доходами регіонального бюджету, планувати видатки бюджету, визначати напрямки виявлення резервів в регіональній економіці. Підвищаться зацікавленість і відповідальність місцевих органів влади за кінцеві результати економічного розвитку території.  

    3.2. Резерви збільшення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування 

    Фінансові резерви - особлива форма фінансових ресурсів, що відокремлена органами державного і муніципального управління і господарюючими суб'єктами на випадок виникнення непередбачуваних витрат і специфічних потреб, зумовлених необхідністю ліквідації негативних наслідків  випадкових подій і обставин.

    Згідно  зі статтею 24 Бюджетного Кодексу України, резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків,  що не мають постійного  характеру  і  не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету.  Порядок використання  коштів  з  резервного  фонду  бюджету   визначається Кабінетом Міністрів України. Рішення  про  виділення  коштів з резервного фонду бюджету приймаються  відповідно   Кабінетом   Міністрів   України,   Радою міністрів   Автономної   Республіки   Крим,  місцевими  державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування.

    Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету  приймає  Верховна  Рада  Автономної  Республіки Крим, відповідна місцева рада. [5, ст. 24, ч. 1,2,5]

    Резервом  збільшення надходжень доходів місцевих бюджетів є своєчасна і повна  сплата податку з доходів фізичних осіб підприємствами, які мають філії, відокремлені підрозділи, цехи на території  сільських, селищних, міських рад, ведуть виробничу діяльність. Спостерігається тенденція відтоку податку до інших регіонів України – Полтавської, Харківської, Київської та інших областей. Це в першу чергу стосується підприємств, що видобувають нафту і газ на території Роменського району, сільськогосподарських підприємств, що займаються обробітком землі та орендують значні площі сільгоспугідь практично в кожному районі області, відділень Укрпошти, банків та інших. Недопустимо, коли підприємство чи його відокремлений підрозділ здійснює виробничу діяльність на території міста, села, селища, користується соціальною інфраструктурою, а податки сплачуються до іншої адміністративно-територіальної одиниці. Ще гірше, окремі підприємства взагалі не сплачують податку з доходу фізичних осіб за місцем основної виробничої діяльності. [16]

    Враховуючи  незначну фіскальну роль місцевих податків і зборів та проблеми їх адміністрування, вдосконалення системи адміністрування місцевих податків не приведе до значного нарощування доходної бази місцевих бюджетів.

    Введення  нових місцевих податків не повністю відповідає вимогам податкового принципу платоспроможності. У Верховній Раді України зареєстровано законопроект "Про податок на нерухоме майно громадян" (проект №3066), згідно з яким ставка податку має становити 1 % від вартості майна (крім майна, що коштує менше ніж 70 000 дол. США). Проблему становить відсутність методики оцінювання вартості оподатковуваного майна. Крім того, податок на нерухоме майно збільшує податковий тиск на громадян, рівень доходів яких є одним з найнижчих в Європі і платоспроможність яких щодо сплати цього податку можна ставити під сумнів. Мінімальна величина податку (1 % від вартості майна) становитиме від 700 доларів США. [19]

    Останнім  часом в Україні здійснювалось  неодноразові спроби впровадити  самооподаткування  як резерв збільшення доходів бюджетів місцевого самоврядування. Найпоказовішим став експеримент у Чернівцях. 2000 року на місцевому референдумі переважною більшістю городян було прийнято рішення про запровадження самооподаткування  повнолітніх мешканців міста  в розмірі 1 грн. на рік впорядкування  міських кладовищ. [18]

    Проблема  оптимізації формування доходів  місцевих бюджетів та виявлення резервів їх зростання може певним чином вирішуватись за умови визнання місцевими податками  податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин  і механізмів та плати за землю. Це відобразиться на якості виконання  повноважень органів місцевого  самоврядування, сприятиме вирішенню  питань фінансування місцевих проектів та програм соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць держави.

    Відповідно  до статті 4 Закону України «Про джерела  фінансування дорожнього господарства» від 18.09.1991  № 1562-XII, останньої редакції від 01.01.2011, у бюджеті Автономної Республіки Крим,  обласних, міських,  сільських та селищних  бюджетах  щорічно  передбачаються видатки   на   проведення   робіт,   пов'язаних   з  будівництвом, реконструкцією, ремонтом і утриманням автомобільних доріг.

     Для цих цілей у складі бюджету  Автономної  Республіки  Крим, обласних, міських,  сільських  та  селищних  бюджетів створюються територіальні дорожні фонди.