РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИЧНІ  ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ

ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ 

    1.1. Місцеві бюджети у складі бюджетної  системи України 
 

         Місцеві бюджети – основна  складова місцевих фінансів. Об’єктивна    необхідність  у них виникла  в общині, котра з’явилася раніше,  ніж держава і відігравала  важливу роль в організації  суспільного життя.

    Окремі, властиві общині функції, викликані  особливими місцевими інтересами, зберігаються і нині. Забезпечення цих інтересів  – головна мета діяльності місцевої влади, що насамперед і визначає її функції , а отже, й  об’єктивну потребу  та закономірність функціонування місцевих фінансів.

    Місцеві бюджети сформувалися разом з  виникненням органів місцевого  самоврядування. Вони є у федеральних  і унітарних державах. Значний  вплив на функціонування місцевих бюджетів має державний устрій та національні особливості організації місцевого самоврядування.

    Відповідно  до Закону України «Про місцеве самоврядування»  від 6 жовтня 1998 року, бюджет місцевого  самоврядування  (місцевий  бюджет)  - це план утворення і використання  фінансових  ресурсів,  необхідних  для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.

    В фінансовому аспекті, як зазначає Артус  М.М. у підручнику «Бюджетна система», місцеві бюджети — це фонди грошових коштів, призначені для реалізації завдань і функцій, покладених на органи самоврядування. За рахунок фондів грошових коштів місцевих бюджетів — складової бюджетної системи держави і фінансової бази діяльності органів самоврядування — забезпечується фінансування заходів економічного і соціального розвитку на відповідній території. Згідно з ст. 43 Конституції України місцеві органи самоврядування здійснюють управління майном, що є у комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і здійснюють контроль за їх виконанням; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і здійснюють контроль за їх виконанням; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи.

    Структурна  будова місцевих бюджетів включає бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів  у містах та бюджети місцевого  самоврядування, якими є бюджети  територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань. Схематично структура місцевих бюджетів показана на рисунку 1.

    

    

      

    

    

      
 
 
 

Рис. 1.1. Структура місцевих бюджетів 
 

    Роль  місцевих бюджетів значною мірою  визначається обсягом валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через  них. Частка місцевих бюджетів у перерозподілі валового внутрішнього продукту та у зведеному бюджеті відіграє не лише економічну і соціальну, але і важливу політичну роль. Вона показує рівень участі місцевого самоврядування у виконанні завдань соціально-економічного розвитку суспільства та певну обмеженість сфери функціонування центральних органів влади. У цьому проявляється важлива передумова побудови демократичної держави із самостійною і незалежною діяльністю органів місцевого самоврядування, наближуючи Україну до Європейської спільноти [2]. Саме основні положення Європейської хартії щодо функціонування бюджетів місцевого самоврядування передбачають:

    — місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси;

    — обсяг фінансових ресурсів має відповідати функціям, які виконує місцева влада;

    — місцева влада має право вільно розпоряджатися власними фінансовими ресурсами;

    — частина фінансових ресурсів має формуватися за рахунок місцевих податків і зборів;

    — місцева влада уповноважена встановлювати розміри місцевих податків і зборів у межах закону;

    — порядок формування фінансових ресурсів має бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зростанню вартості виконання завдань місцевої влади;

    — захист слабкої у фінансовому розумінні місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансового вирівнювання);

    — перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, які не призначаються для фінансування конкретних проектів і не обмежують свободи місцевої влади [3].

    Забезпечення  незалежності органів місцевого  самоврядування значною мірою визначається рівнем їх фінансової самостійності. Саме фінансова самостійність характеризує незалежність держави в цілому, можливості її економічного розвитку, рівень демократизації і свободи громадян. Успішний розвиток держави може відбуватися лише за умови надання гарантій фінансової незалежності органам місцевого  самоврядування.

    Економічне  обґрунтування розмірів ресурсів, які  підлягають Мобілізації до бюджетів самоврядування, потребує достовірної  інформації про утворення і рух фінансових ресурсів на певній території. Для цього вважається доцільною розробка зведеного територіального фінансового балансу, який відображає джерела ресурсів і напрями їх використання у цілому на відповідній території незалежно від форм власності та рівня підпорядкованості суб’єктів господарювання. Складання балансу має стати невід’ємною складовою роботи із складання, розгляду і затвердження бюджету самоврядування. Для цього потрібно визначити і організувати форми надходження планової та звітної інформації від суб’єктів господарювання [2].

    На  завершення підрозділу можемо сказати, що пріоритетним у сфері місцевих бюджетів і регулюванні міжбюджетних відносин є формування бюджетної політики, спрямованої на забезпечення гармонійного поєднання принципів бюджетного унітаризму з елементами децентралізації. Регулювання міжбюджетних відносин і вдосконалення порядку розподілу трансфертів із Державного бюджету має відбуватися на основі прозорих та об’єктивних критеріїв, що ґрунтуються на чіткому розмежуванні бюджетних повноважень і стабільній системі закріплення за бюджетами джерел доходів. Розмежування функцій і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів, у тому числі й у сфері міжбюджетних відносин, має відповідати положенням та принципам схваленої Указом Президента України Концепції державної регіональної політики.  

     1.2. Фінансові ресурси органів місцевого  самоврядування 
 

     Відповідно  до ст. 9 Європейської хартії місцевого  самоврядування, ограни місцевого самоврядування України мають  право  в  рамках національної економічної   політики   на   свої  власні  адекватні фінансові ресурси якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Також у хартії зазначається, що:

• принаймні частина фінансових  ресурсів  органів  місцевого самоврядування  формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону;
• захист  більш  слабких  у  фінансовому  відношенні органів місцевого   самоврядування   передбачає   запровадження   процедур бюджетного  вирівнювання або аналогічних заходів з метою подолання наслідків нерівного розподілу потенційних  джерел  фінансування  і фінансового  тягаря,  який вони повинні нести;
• у міру можливості дотації органам місцевого самоврядування призначаються не для фінансування  конкретних  проектів.  Надання дотацій не   скасовує   основоположну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою  політику  в межах їхньої  власної компетенції [3].

     Місцеві фінансові ресурси — це сукупність фондів грошових засобів, які створюються  в процесі розподілу та перерозподілу  ВВП і спрямовуються на економічний  та соціальний розвиток адміністративно-територіальних одиниць. Головним напрямом використання місцевих фінансових ресурсів є фінансове  забезпечення соціальної сфери та місцевого  господарства.

     До  складу місцевих фінансових ресурсів входять:

• доходи  місцевих бюджетів;

• кошти цільових фондів;

• фінансові ресурси підприємств, організацій  та установ комунальної форми власності;

• благодійні, спонсорські внески, пожертвування;
• інші ресурси.

     Формування  місцевих фінансових ресурсів відбувається з участю централізованих та децентралізованих  фондів грошових засобів.

     Структурно-логічну  схему фінансових ресурсів регіонів України наведено на рисунку 1.2.

     Особливості формування доходів місцевих бюджетів полягають у розмежуванні кола повноважень  між центральними та місцевими органами влади. Згідно з чинним законодавством сфери діяльності та завдання органів  місцевого самоврядування поділяються  на власні та делеговані повноваження. З метою виконання власних  завдань органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції  самостійно визначають мінімальний  обсяг фінансових ресурсів.

     Способи мобілізації грошових коштів до доходної частини місцевих бюджетів базуються  на загальних методах та джерелах фінансування. До них належать:

• пряме вилучення доходів з комунального сектора;
• отримання доходів від комунального майна та власних послуг;
• перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб за допомогою податків;
• залучення муніципальних позик.

     Відповідно  до статті 9 Бюджетного кодексу України доходи місцевих бюджетів класифікуються за такими групами:

1. податкові надходження;
2. неподаткові надходження;
3. доходи від операцій з капіталом;
4. трансферти [5].

     Практика  роботи органів місцевого самоврядування показує, що для розширення доходної бази регіону з метою вирішення  проблем економічного і соціального  розвитку слід ширше впроваджувати  місцеві податки і збори.

 

     1.3.  Доходи місцевих бюджетів, як  основне джерело фінансових ресурсів  органів місцевого самоврядування 

     Як  окрема економічна категорія, доходи місцевих бюджетів виражають сферу економічних  відносин суспільства, яка пов'язана  з формуванням, розподілом та використанням  фінансових ресурсів регіонального  рівня і використовується місцевими  органами влади для забезпечення поточних і перспективних завдань  розвитку регіону.

     Доходи місцевих бюджетів мають відповідну законодавчу базу — Конституція України, Бюджетний кодекс, Закони України "Про податкову систему України", "Про місцеве самоврядування в Україні" та інші нормативні акти.

     У Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок  власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому  законом порядку загальнодержавних  податків, зборів та інших обов'язкових  платежів. Доходи місцевих бюджетів районних рад у містах (у разі їх створення) формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськими радами. У дохідній частині місцевого бюджету починаючи з 1998 р. окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

     Починаючи з 2000 р. доходи включають загальний  фонд і спеціальний фонд. Сьогодні на формування місцевих бюджетів існує  два погляди. Прихильники одного з них вважають, що місцеві бюджети  мають формуватися "знизу", тобто, забезпечивши потреби конкретної адміністративно-територіальної одиниці, надлишок коштів передавати до вищих бюджетів. Прихильники іншої  точки зору — навпаки, стверджують, що потрібно насамперед забезпечити  загальнодержавні потреби, тобто місцевим бюджетам залишати тільки забезпечення мінімальних потреб, і в разі наявності  коштів — розподіляти їх між усіма  відповідними адміністративно-територіальними  одиницями. [6]

     Між ланками бюджетної системи різних рівнів доходи розподіляються згідно з загальнодержавними законами, а всередині ланки — відповідно до рішень місцевих органів влади.