Финансовый контроль в Российской Федерации

Образование фондов денежных средств государства и их использование в процессе выполнения государственных задач происходит посредством хозяйственной деятельности как государственных, так и не государственных организаций (возникновение и исполнение налоговых и иных финансовых обязательств перед государством, расходование выделенных государственных ресурсов конкретными экономическими субъектами в процессе реализации тех или иных программ и т.д.), что, естественно, должно предусматривать адекватную систему ГФК.

Ключевым условием достижения целей и задач ГФК является соблюдение принципов, т.е. основных правил, охватывающих контрольную деятельность в целом, и основных требований, предъявляемых к организации системы ГФК.

Принципы функционирования финансового контроля мы рассматривали выше : принцип законности, независимости, гласности, объективности, ответственности, сбалансированности, системности. Подробнее рассмотрим основные требования к организации ГФК.

1. Требование информационной обеспеченности.

Для формирования и представления  органам государственной власти и управления качественной контрольной информации органу ГФК необходима качественная информация о реальном состоянии или действии контролируемого объекта. Государственным контролёрам должно предоставляться право доступа к любой необходимой для контроля информации, независимо от стадии её формирования или прохождения (к проектам документов, черновым и беловым схемам, первичным бухгалтерским документам, учетным регистрам, отчетам, организационно-распорядительной документации, документам по переписке или корреспонденции, справкам, расчетам и т.д.), право беспрепятственного доступа в любые помещения ( в том числе склады, хранилища, производственные помещения и т.д.), право изъятия документов, в случае необходимости, а также опечатывания объектов в установленном в законодательных актах порядке, право на проведение специальных расследований по фактам нарушений и т.д. должностные лица проверяемых объектов обязаны создавать все условия для нормальной работы контролеров, препятствование их деятельности должно влечь за собой строгую ответственность.

Необходимо регламентировать порядок действий при получении  информации у сотрудников проверяемых  организаций, так как контрольные мероприятия не должны отвлекать, препятствовать или мешать должному исполнению этими сотрудниками своих непосредственных обязанностей. Соответственно, все эти вопросы должны быть закреплены в нормативно-правовом порядке.

Кроме того законодательство, регулирующее ГФК, должно содержать нормы о персональной ответственности государственных контролеров за распространение секретной информации (через средства массовой информации, при опубликовании отчетов и т. д), разглашение государственной и коммерческой тайны.

2. Требование соответствия контролирующей и контролируемой систем.

Успешно справиться с разнообразием  в подконтрольной системе может  только такой контролирующий орган, который сам достаточно разнообразен. Необходимо, чтобы звенья ГФК могли гибко настраиваться  на изменения соответственных звеньев системы его объектов.

3. Требование постоянства и комплексности.

Постоянное адекватное функционирование органов ГФК позволит вовремя  предупреждать о возможности  возникновения отклонений, а также  своевременно их выявлять. Чтобы обеспечить постоянство в государственном контроле, целесообразно устанавливать периодичность ревизий и проверок для различных бюджетополучателей.

Требование комплексности  подразумевает сочетание тематического  и комплексного контроля для полного  и адекватного представления  о состоянии подконтрольного  объекта. Кроме того это требование также подразумевает необходимость охвата контролем всех основных объектов (в течение отчетного периода).

4. Требование подконтрольности каждого субъекта ГФК.

Все органы ГФК должны соответствующим  образом отчитываться за свою деятельность (т.е. быть подотчетными на предмет качества выполнения своих функций). Например, качество работы органов ГФК исполнительной власти должно проверяться Счетной палатой РФ, качество работы последней - соответствующими парламентскими комитетами.

5. Требование компетентности, добросовестности и честности государственных контролёров (аудиторов, инспекторов, ревизоров и т.д.).

Если персонал органов  ГФК, в служебные функции которого входит осуществление контроля,  не обладает этими характеристиками, то даже идеально организованный контроль не сможет быть эффективным.

6. Требование приемлемости (пригодности) методологии ГФК.

Рациональность ставящихся перед контрольным органом ГФК  целей и задач, целесообразное распределение контрольных функций, целесообразность программ контроля и применяемых методов.

7. Требование непрерывности развития и совершенствования.

Со временем даже самые  прогрессивные методы управления устаревают. Поэтому важно, чтобы система ГФК была построена таким образом, чтобы была возможность её расширения и модернизации для решения новых задач, возникающих в результате изменения внутренних и внешних условий функционирования государства.

8. Требование приоритетности.

В первую очередь должны проверяться наиболее важные объекты, где ГФК мог бы максимально  способствовать экономии государственных средств и денег налогоплательщиков. Абсолютный контроль над обычными незначительными операциями (например, мелкие расходы) будет только отвлекать силы от более важных задач, но если какие-то области имеют стратегическое значение, то там обязательно должен быть налажен контроль.

9. Требование исключения ненужных этапов, процедур в проведении контроля.

Контроль необходимо организовывать рационально, так как это связано с дополнительными затратами труда и средств.

10. Требование оптимальной централизации (или адекватности оргструктуры ГФК).

Динамичность, устойчивость, непрерывность функционирования системы  ГФК обуславливается единством  и оптимальным уровнем централизации  её оргструктуры.

11. Требование единичной ответственности (или четкого разграничения функций органов ГФК).

Каждая отдельная контрольная  функция должна быть закреплена только за одним органом ГФК. Во избежание  безответственности недопустимо закрепление  отдельной функции за двумя или  несколькими органами ГФК. Но закрепление нескольких контрольных функций за одним органом вполне допустимо.

12. Требование регламентации.

Когда нет готового решения  его приходится изобретать «на ходу» , в этом случае велика вероятность  ненужных шагов, ненужных затрат, грубых ошибок. Без регламентации и применения типовых решений контрольная  функция не сможет работать слажено  во всех её звеньях. Конечно, все предусмотреть невозможно, приходится принимать решения в условиях неопределённости, но там, где это возможно, необходимо формально установить правила, регулирующие порядок деятельности.

13. Требование взаимодействия и координации.

Контроль необходимо осуществлять на основе четкого взаимодействия всех его органов. Необходима четкая координация их усилий для решения задач ГФК.

14. Требование своевременного сообщения об отклонениях.

Если сообщение запаздывает, то нежелательные последствия отклонений усугубляются, кроме того, объект переходит в другое состояние (действие), что лишает смысла проведённый контроль. При предварительном контроле несвоевременное сообщение о возможности возникновения отклонений также лишает смысла проведенный контроль.

15. Требование конфиденциальности планов контроля.

Планы ГФК, решения о назначении контроля не должны стать преждевременно известны контролируемым или преданы гласности во избежание подтасовок фактов или других негативных действий с их стороны.

16. Требование обеспечения сочетания разной компетенции субъектов контроля в рамках бюджетного процесса и обеспечение единства их интересов в достижении конечной цели контроля.

Необходимо разделять  компетенцию органов ГФК исполнительной, законодательной и судебной властей, создавая условия, при которых исключалась  бы возможность их взаимного согласия и заинтересованности в необъективном контроле в ущерб финансовых интересов государства. В то же время правовые нормы должны обеспечить единство интересов органов ГФК разных ветвей власти в достижении финансового благополучия государства и его граждан.

17. Требование экономической эффективности.

Иными словами: затраты на создание и функционирование системы  ФК не должны превышать ожидаемых (предполагаемых) убытков в результате отсутствия контрольных мероприятий (т.е. не должны превышать дополнительно привлеченных в бюджет средств в результате контроля). Например,  в США эффективность Главного бюджетно-контрольного управления – на один потраченный на контроль доллар в бюджет поступает пять долларов.

Данное требование также  предполагает необходимость оптимизации  оргструктуры ГФК т.е. выявление  и упразднение ненужных звеньев, оптимального сочетания централизации  и децентрализации управления в структуре органов.

Во всех государствах в  зависимости от специфики их устройства сложились свои системы органов ГФК. Однако организация и деятельность контрольно-ревизионных сетей базируется на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом. Органы ГФК тесно взаимодействуют с органами государственной власти, направляют им материалы по итогам контрольных мероприятий, оказывают консультации, проводят анализ и дают заключения по финансово-хозяйственным вопросам, использованию государственных ассигнований на различные цели и т.д.

В таблице 1 отражена система  органов общегосударственного контроля в РФ:

Таблица 1.

Субъекты контроля законодательных  органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления	Субъекты контроля исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления
На федеральном уровне Федеральное Собрание РФ (соответствующие комитеты обеих палат) Счетная палата РФ	На федеральном уровне Главное контрольное управление Президента РФ Минфин России Главное управление Федерального казначейства Департамент государственного финансового контроля ЦБ РФ МНС России ГТК России Министерства и ведомства – главные распорядители, распорядители бюджетных средств федерального бюджета ПФ РФ, ФСС РФ, ФФОМС.
На уровне субъекта РФ Законодательный (представительный) орган (соответствующий комитет) Счетная (контрольно-счетная) палата субъекта РФ	На уровне субъекта РФ Финансовый орган субъекта РФ Казначейство субъекта РФ ГТУ ЦБ РФ Территориальные органы федеральных министерств и ведомств Управление Федерального казначейства (УФК) КРУ Управление МНС России (УМНС РФ) Таможня 2.5 Отраслевые органы управления - главные распорядители средств бюджета субъекта РФ
На муниципальном уровне Представительный орган муниципального образования (соответствующая комиссия, депутатская группа) Счетная палата муниципального образования	На муниципальном уровне Финансовое управление (отдел) администрации муниципального образования Казначейство администрации муниципального образования РКЦ Отраслевые органы управления - распорядители средств местного бюджета Местные отделения территориальных органов федеральных министерств и ведомств (УФК УМНС РФ) Местные  отделения территориальных органов ПФ РФ, ФСС РФ, ТФ ОМС.

 

2. Современное состояние ГФК в РФ.

Текущее состояние государственного контроля в стране нельзя назвать  удовлетворительным. Большой ущерб  казне наносят нарушения, при  совершении экспортно-импортных операций, распределения и использования валютных средств, подлежащих перечислению в бюджет. Слабость системы государственного контроля над правонарушителями в банковской сфере приводит к «отмыванию» преступно нажитых капиталов и , в первую очередь, через банки, использующие высокие технологии.

В  настоящее время  в РФ  функционирует множество  контролирующих и надзирающих органов  различной ведомственной подчинённости, имеющих в субъектах РФ  свои территориальные подразделения. К  этому следует добавить контрольные органы сугубо регионального уровня. Определённые контрольные функции выполняют и органы местного самоуправления. При этом отсутствует четкая регламентация функций и полномочий различных контрольных органов, кроме конституционно и законодательно установленных  для Счетной палаты РФ. В то же время в стране действует более 260 федеральных законов, указов и постановлений, в которых в той или иной мере регулируется контрольная и надзорная деятельность. Однако сориентироваться в компетенции и полномочиях контролирующих органов стало весьма затруднительно. Это не позволяет субъектам экономических отношений эффективно использовать их для защиты прав и законных интересов, противостоять злоупотреблениям и порой неквалифицированным действиям работников контролирующих органов. В Российской Федерации сложилась хотя и разветвленная, но малоэффективная и слабо скоординированная деятельность различных органов финансового контроля. Поэтому говорить о действенной системе ГФК в России явно не приходится.

Как сообщил на Интернет - конференции, состоявшейся 1 июля 2009 года, Председатель Счетной палаты РФ Степашин Сергей Вадимович, основными факторами, ограничивающие деятельность финансового контроля в РФ являются:

- отсутствие четкой и  полной нормативно-правовой базы  и собственно самого определения государственного финансового контроля в бюджетном законодательстве, нет единого закона о системе финансового контроля;

- организационная структура  органов ГФК недостаточно отражает  специфику государственного устройства РФ;

- законодательно не определены  статус органов ФК РФ и её  регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе;

- отсутствует четкое  разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные  коллизии и перекладывание ответственности;