Финансовый контроль в Российской Федерации

5 мая 1823 г. в стране  была принята система генеральной  отчетности, получившая своё окончательное оформление 30 декабря 1836 г., с учреждением института Государственного контроля. Сущность этой системы состояла в том, что проверка отчетности о доходах и расходах государства по подлинным книгам и документам была возложена на контрольные органы, входившие в состав Казённых палат, контролировавших обороты по доходам и расходам на местах. Оттуда отчётность направлялась для проверки в департаменты министерств и главных учреждений, где происходило сличение этой отчетности с подлинными книгами и документами. Затем  общие своды доходов и расходов направлялись в Государственный контроль.

По новому положению от 30 декабря 1836 г. в состав Государственного контроля были включены: Совет государственного контроля, 3 контрольных департамента для ревизии счетов: 1) гражданского, 2) военного, 3) морского ведомств, Канцелярия государственного контроля и Архив.

Вскоре обнаружились недостатки системы генеральной отчетности: 1) все распорядительные управления проверяли сами себя; 2) нередко отчеты департаментов не соответствовали исходным данным первичных документов; 3) не достигалась главная цель ревизии – удостоверение в законности, эффективности и целесообразности действий распорядительных управлений. Отсутствие действенности документальной проверки нередко приводило к значительным растратам государственных средств, к праздному, иногда по несколько лет, их нахождению в отдельных кассах, а также их нецелевому использованию.

Изменение этой системы государственного финансового контроля произошло лишь при Александре II. Появление в Российской империи новой системы государственного контроля связано с именем Валериана Алексеевича Татаринова (с 1859 г. статс-секретаря, а с 1863 – 1871 гг. - государственного контролёра). Он изучил опыт организации государственного контроля во Франции, Бельгии, Пруссии, Австрии и после этого составил подробную записку преобразования российской системы государственного контроля.⁵ В записке Татариновым были предложены некоторые коренные начала, сущность которых заключается в следующем:

1. Систематическое, однообразное составление, исполнение и заключение финансовых смет, необходимых для проверки назначений и последующей ревизии оборотов.
2. Единство кассы.
3. Установление предварительного контроля.
4. Проверки исполнителей (касс) и распорядителей бюджетных средств.
5. Установление одной ревизионной инстанции – Государственного контроля, проводившего ревизию по подлинным актам и документам.⁶

Специально созданная  для обсуждения коренных начал Высшая комиссия утвердила их 18 февраля 1859 г. в виде 11 пунктов: а) по системе  смет, б) по организации касс, в) по системе  отчетности. Однако потребовалось почти 5 лет, чтобы можно было говорить о первых результатах реформы. С 1 января 1864 г. был введён принцип единства кассы. В это же время была образована Временная ревизионная комиссия для накопления опыта в области производства документальной проверки государственных оборотов. С 1 января 1865 г. в губерниях были образованы Контрольные палаты для ведения документальной ревизии на местах, они состояли в непосредственном   ведении государственного контролёра. Реформа документальной ревизии была проведена сначала в 12 губерниях, а с 1 января 1866 г. – во всех губерниях и областях, кроме Закавказья и Туркестанского края.

С целью повышения эффективности  ГФК для служащих контрольного ведомства страны были созданы правила и инструкции: 1) инструкция ревизорам, проверяющим документальную по расходам отчетность; 2) соображения о проверке в Контрольных палатах государственных доходов, поступающих в казначейства и правила для проверки означенных доходов ревизорами контрольных палат; 3) инструкции для ревизии: а) пошлин на право торговли; б) расходов при перевозке войск по железным дорогам и проч.; 4) инструкции для ревизии доходов: а) с питей, б) с соли, в) с сахарного песка, г) от оброчных статей, д) от продажи казённого имущества.⁷

Интересы казны и целостность  государственного достояния требовали  от власти дальнейшего развития системы  государственного контроля. При Александре III появился циркуляр Государственного контроля № 529 от 16 июня 1881 г., по которому контрольным органам предписывалось самое широкое проведение предварительного и фактического контроля. Впервые предварительный и фактический контроль стал применяться к военному ведомству.

28 апреля 1892 г. вышло « Учреждение Государственного контроля», согласно которому государственный контроль, составляя отдельную часть государственного управления, должен был наблюдать за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению  капиталов, находящихся в заведывании отчетных перед ним учреждений, а также составлять соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства⁸.

Государственный контроль по законодательству Российской империи, действовал на правах министерства, власть его, как и других министерств, принадлежала порядку исполнительному. Органами верховной власти, действовавшими в исполнительном порядке, являлись, с одной стороны, министерства и главные управления, а с другой стороны – Комитет министров и Сенат. По положению « О Государственном контроле», госконтроль составлял отдельную самостоятельную часть государственного управления, во всем равную другим министерствам.

Отношения Государственного контроля к Комитету министров возникали  в тех случаях, когда дело не могло  быть разрешено Сенатом, или когда  данный предмет требовал высочайшего разрешения. Отношения Государственного контроля к Сенату возникали в тех случаях, когда власть государственного контролёра была недостаточна для приведения известных мер в надлежащее исполнение. Государственный контроль являлся также исполнителем воли законодательной власти, которая всецело принадлежала монарху. Верховная власть действовала в этом случае через особые высшие учреждения – Государственный совет и Комитет министров.

Государственному контролю юридически была предоставлена возможность добиться осуществления своих прав, однако, по действующему законодательству, он реализовывал их крайне медленно. Сроков для приведения в исполнение ревизионных заключений установлено не было, возражения виновного лица существенно затягивало дело, самостоятельно принимать меры взыскания Госконтролю не разрешалось.

Попытки организации государственного финансового контроля по типу западно-европейских  счетных палат в тот период не имели успеха.  Имперский ГФК был скорее контролем за исполнением финансовых законов  и правил, установленных законодательством страны. Он никогда не был контролем, независимым от правительства – в этом состояло его основное  и принципиальное отличие от западно-европейского примера.

б) Государственный контроль в СССР.

Государственный контроль в  СССР был организован в январе 1918 года. Тогда была создана Центральная  контрольная коллегия и местные  учётно-контрольные коллегии и комиссии. Позднее постановлением ВЦИК и от 9 мая и постановлением СНК от 11 мая 1918 г. был образован Наркомат государственного контроля, который в ноябре 1923 г. был преобразован в Наркомат РКИ с целью осуществления практических мероприятий по рационализации техники, управления, делопроизводством и отчетности, а,также, выработки наиболее совершенных форм счетоводства, калькуляции и изменения структуры государственных органов.

В1934 г. РКИ ликвидируется, вместо него создаются Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП (б) и Комиссия советского контроля  при СНК СССР. Комиссия советского контроля должна была заниматься проверкой фактического исполнения важнейших решений правительства. Из ведения органов госконтроля была изъята функция усовершенствования государственного аппарата.

В сентябре 1940 года Комиссия советского контроля была преобразована  в Наркомат государственного контроля СССР. Перед ним была поставлена задача проведения контроля за учетом и расходованием государственных  средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных и других общественных организаций, учреждений и предприятий.

В состав контрольных органов, формирующих в СССР надведомственную систему ФК, входили Верховный  Совет народных депутатов СССР, Министерство государственного контроля СССР, Комитет народного контроля СССР и Министерство финансов СССР.

Согласно Положения о  Министерстве государственного контроля СССР на него возлагалась проверка исполнения постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, а также  подготовка заключений Правительству  СССР об исполнении государственного бюджета. Наделение этого органа перечисленными функциями и задачами вызывалось тем, что нарушения и  недостатки в деятельности предприятий, организаций и учреждений, вскрываемые ревизиями и проверками, в большинстве случаев прямо или косвенно отражались на исполнении государственного бюджета.

К числу наиболее существенных полномочий органов Министерства государственного контроля являлось право накладывать запрет в целом или на какую-либо часть запланированного расхода денежных средств или материальных ценностей. Наличие права решать вопрос о финансировании расходов с точки зрения целесообразности являлось отличительной чертой советской системы государственного контроля.

Формы и методы ревизионной  работы органов госконтроля были весьма разнообразны: от плановых общих  ревизий, применяемых при проверке нескольких смежных участков, и частных – ревизий отдельных операций и участков ревизуемой организации до внезапной ревизии объекта. В рамках общей ревизии выделялись рядовой и систематизированный просмотр документов, рядовой несистематизированный  просмотр документов, метод выявления неувязок, метод сальдовых остатков, метод встречной проверки и т.д.

Министерству госконтроля  было предоставлено право давать предприятиям и учреждения обязательные для них указания об устранении вскрытых нарушений, извещая об этом руководителей соответствующих министерств и ведомств. Эти указания являлись одним из важнейших способов реализации материалов проверок и имели большое значение для обеспечения действенности контроля.

В декабре 1965 г. на базе органов  партийно-государственного контроля были созданы органы народного контроля, их деятельностью руководил Комитет народного контроля СССР. Они контролировали  ход выполнения государственных планов, участвовали в составлении проектов народнохозяйственных планов, выявляли потери и резервы экономии трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

 Комитет народного  контроля СССР имел право:

1. Налагать на виновных взыскания (выговор, строгий выговор);
2. Производить денежные начеты на тех должностных лиц, кто своими действиями причинил материальный ущерб государству;
3. Отстранять от занимаемых постов должностных лиц за срыв выполнения решений правительства, грубое нарушение государственной дисциплины и другие серьёзные упущения в работе;
4. Направлять в органы прокуратуры материалы о хищениях, злоупотреблениях и других преступных действиях должностных лиц.

Основные вопросы финансового контроля решались на уровне КРУ Министерства финансов СССР. Его главной задачей был контроль за соблюдением финансовой дисциплины, за выполнением предприятиями, учреждениями и организациями финансовых обязательств перед государством, кроме того Минфином проводились мероприятия в области обеспечения режима экономии и хозяйственного расчета, целевого расходования бюджетных средств и контроля за точным исполнением Государственного бюджета СССР. Минфину СССР были предоставлены широкие полномочия , в том числе в части ограничения и приостановления финансирования из бюджетных учреждений, предприятий и организаций, нарушающих финансовую дисциплину; взыскания с плательщиков задолженности в бюджет; проведения документальных ревизий и обследований финансово-хозяйственной деятельности учреждений, предприятий и организаций.

Советская система ФК отличалась централизацией в руках государственной власти, она была нацелена на максимальную действенность, эффективность, плановость проведения контрольных мероприятий. Недостатком такой системы являлось отсутствие координации в контрольно-ревизионной работе, это вело к распылению сил органов контроля, мешало оперативной деятельности предприятий⁹.

В современной России требуется  повышать уровень организации финансового контроля, в условиях развития рыночной экономики и управления. В то же время позитивные формы и методы организации финансового контроля в СССР заслуживают изучения для возможного их использования в современных условиях. 

3. Система и принципы функционирования финансового контроля.

Система финансового контроля подразделяется на государственный  финансовый контроль, общественный контроль и аудит (независимый контроль).

Государственный финансовый контроль состоит из общегосударственного и ведомственного.

 Общегосударственный  контроль охватывает все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности и ведомственной подчинённости. Общегосударственный  финансовый контроль в России осуществляют: Счётная палата Российской Федерации, Контрольно-ревизионный аппарат Минфина России, состоящий из Департамента государственного финансового контроля и контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Российской Федерации, Министерство РФ по налогам и сборам, Федеральная Служба России по валютному и экспортному контролю, Федеральное казначейство, Государственный таможенный комитет, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов РФ, контрольные органы законодательных (исполнительных) органов субъектов Российской Федерации (счетные палаты или аналогичные органы субъектов РФ).