Бюджетное финансирование

К основным достоинствам и особенностям ФЦП следует отнести следующие характеристики: концентрация ресурсов на решении приоритетных комплексных задач, стоящих перед страной; длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты; системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам реализации мероприятий для достижения поставленных целей; открытый порядок формирования и реализации федеральных целевых программ и хода их реализации; высокая степень прозрачности системы государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий; обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета; возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия федеральных, региональных органов исполнительной власти и частного сектора экономики.

Руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) ФЦП, является руководителем программы и несет ответственность за ее реализацию, конечные результаты, рациональное использование выделяемых на ее выполнение финансовых средств.

С 2005 года начал реализовываться принцип выделения средств на реализацию ФЦП в зависимости от реально получаемых результатов. В рамках этой работы проводилась корректировка содержания действующих программ в целях приведения их в соответствие с новыми требованиями, устанавливались целевые индикаторы и показатели реализации ФЦП, уточнялся состав мероприятий, объемы и источники финансирования, была введена ежеквартальная отчетность государственных заказчиков федеральных целевых программ.

В области образования и воспитания реализуется ряд ФЦП, некоторые из которых направлены исключительно на решение вопросов образования и воспитания. Координаторами и государственными заказчиками этих программ являются Минобрнауки России и Рособразование. Например, Федеральная программа развития образования, федеральные целевые программы «Русский язык», «Развитие единой образовательной информационной среды», «Программа поддержки Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в Содружестве Независимых Государств», «Молодежь России».

В последние годы объемы средств федерального бюджета, направляемые на финансирование мероприятий ФЦП, реализуемых в сфере образования, государственной молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей, постоянно возрастают. На 2007 год расходы федерального бюджета на финансирование мероприятий ФЦП в отрасли «Образование» предусмотрены в сумме 17371,2 млн. рублей, что в 2 раза превышает объем финансирования в 2004 году. Перечень ФЦП, реализуемых в сфере образования и воспитания в 2004-2007 годах, и объемы их финансирования из федерального бюджета представлены в табл.5 (Приложение 5).

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации (далее – Концепция) расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования осуществляются путем совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ, а также использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (далее - ВЦП).

Согласно Концепции некоторые ФЦП не соответствовали требованиям Порядка их разработки и реализации, имели явно отраслевую направленность, не содержали расшифровки программных мероприятий и иных источников финансирования, кроме средств федерального бюджета, и должны были быть преобразованы в ВЦП.

ВЦП как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае необходимости в ФЦП.

ВЦП могут формироваться в 2 видах [8]:

- утверждаемая ВЦП - это утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета;

- аналитическая ВЦП - это группировка расходов, выделяемая в аналитических целях .

В 2007 г. запланировано осуществить финансирование ВЦП из федерального бюджета в размере 71234,8 млн. руб. Данные о реализуемых и разрабатываемых в настоящее время ВЦП в области образования и воспитания приведены в табл. 6 (Приложение 6).

Согласно ряду нормативных правовых документов, в том числе Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, к основным программно-целевым методам бюджетного планирования относится и Федеральная адресная инвестиционная программа (далее - ФАИП).

ФАИП является одним из основных инструментов осуществления государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования.

На протяжении последних лет расходы федерального бюджета на финансирование государственных капитальных вложений по отрасли «Образование» ежегодно существенно возрастают. Особенно значительно (более чем в 3 раза) объемы финансирования ФАИП по отрасли увеличились по сравнению с предыдущим годом в 2005 году. В то же время доля расходов ФАИП по отрасли «Образование» в общем объеме финансирования ФАИП уменьшилась с 4,1 % в 2003 году до 2,5 % в 2006 году. Соответствующие данные представлены в табл.7 (Приложение 7).

Одним из важнейших программно-целевых методов решения проблем в области образования и воспитания является приоритетный национальный проект «Образование» (далее - ПНПО), инициированный Президентом Российской Федерации 5 сентября 2005 года на встрече с членами Правительства Российской Федерации, руководством Федерального Собрания Российской Федерации и членами президиума Государственного совета Российской Федерации.

Беспрецедентный по своей сути и масштабам национальный проект «Образование» способствует решению проблемы становления качественного, конкурентоспособного, инновационно-направленного образования. ПНПО следует рассматривать как своеобразный «катализатор», позволяющий ускорить модернизацию сферы образования.

Реализация ПНПО предполагает создание оптимальных условий для повышения качества образования, расширения доступности образовательных услуг для населения. Объемы финансирования мероприятий ПНПО в разрезе основных направлений приведены в табл.8 (Приложение 8).

Анализ финансового обеспечения ПНПО показал, что бюджетные назначения, установленные Федеральным законом от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» на финансирование проектных мероприятий, исполнены в 2006 году на 85,7 %. Причиной неполного освоения средств является ряд недостатков, допущенных при реализации ПНПО. Так, расходование средств школами - победителями конкурса сдерживалось отсутствием в ряде регионов нормативно-правовой базы. В 2006 году не в полной мере были решены нормативные правовые вопросы создания национальных университетов в Сибирском и Южном федеральных округах. В начале реализации программы положение о дополнительном вознаграждении за классное руководство не было распространено на учителей федеральных образовательных учреждений, что создало определенную социальную напряженность.

Объемы программно-целевого финансирования в отрасли «Образование» ежегодно растут. В 2007 году запланировано увеличение программной составляющей в расходах федерального бюджета до 62,9 % (в 2004 году - 8,4 %). Показатели затрат на реализацию программной и непрограммной деятельности Минобрнауки России как субъекта бюджетного планирования представлены в табл.9 (Приложение 9):

Увеличение доли программных расходов в расходах федерального бюджета на образование обеспечивается не только ростом объемов финансирования федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы, но в первую очередь за счет формирования ведомственных целевых программ, а также реализации приоритетного национального проекта «Образование».

3. Совершенствование программно целевого метода финансирования в области образования и воспитания

3.1. Финансовое обеспечение федеральных целевых программ в области образования и воспитания

С 2000 года в условиях относительной финансовой и макроэкономической стабильности ситуация с финансированием ФЦП из средств федерального бюджета в целом складывается достаточно благополучно. Бюджетные назначения исполняются, как правило, в полном объеме.

В то же время анализ финансового обеспечения и эффективности реализации ФЦП в области образования и воспитания выявил ряд недостатков и недоработок в этом вопросе. Это несовершенство нормативно-правовой базы, а также ее нарушения при формировании и реализации ФЦП. При исполнении ФЦП имеют место случаи неполного освоения средств, выделяемых на реализацию программ из средств федерального бюджета, отвлечение полученных ассигнований на мероприятия, не предусмотренные программами, нарушения положений нормативно-правовой базы при проведении конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Некоторые программы были профинансированы в объемах, существенно превышающих объемы, определенные их паспортами, другие - в значительной степени недофинансированы.

Так, Федеральная программа развития образования (далее - ФПРО) на 2000-2005 годы (государственный заказчик - Минобразование России, с 2004 года - Рособразование) за все годы реализации была профинансирована за счет всех источников в сумме 26470,5 млн. рублей, что составляет 160,6 % к назначениям, предусмотренным паспортом, в том числе за счет средств федерального бюджета - в сумме 18468,5 млн. рублей (124,1 % к назначениям, предусмотренным паспортом), за счет внебюджетных источников - в сумме 2856,4 млн. рублей (177,4 % к паспортным назначениям). Объем финансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации в паспорте ФПРО не был установлен, фактически финансирование было осуществлено в сумме 5145,6 млн. рублей [15].

Проверкой Счетной палаты Российской Федерации было установлено, что по ФПРО не были утверждены основные параметры, необходимые при использовании программно-целевых методов: целевые показатели, затраты по программным мероприятиям, механизм реализации программы, состав исполнителей. Паспорта приоритетных направлений ФПРО на 2005 год были утверждены Минобрнауки России лишь 30 декабря 2005 г., то есть фактически по окончании срока ее реализации. Все это свидетельствует о формальном подходе к организации и исполнению программы.

Кроме того, были установлены факты отвлечения в 2001-2002 годах средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий ФПРО, на цели, не предусмотренные паспортом программы:

- бюджетные ассигнования в сумме 1 млрд. рублей были направлены на компьютеризацию сельских школ, что не было предусмотрено программой;

- из средств ФПРО на финансирование экспериментов, проводимых без законодательного закрепления и не предусмотренных программой, было направлено 544,8 млн. рублей: на аттестацию знаний учащихся в форме единого государственного экзамена (ЕГЭ) - 453,9 млн. рублей, на внедрение государственных именных финансовых обязательств в систему финансирования высших учебных заведений (ГИФО) - 14 млн. рублей и на реструктуризацию сельских школ - 76,9 млн. рублей [12].

Государственным заказчиком допускалось нецелевое использование средств федерального бюджета, выделенных на реализацию программы.

Так, в 2002 году 14 млн. рублей было направлено на научное обеспечение эксперимента по внедрению ГИФО по статье «Прочие нужды» вместо статьи «НИОКР». Более того, средства ФПРО в сумме 6,2 млн. рублей были использованы государственным заказчиком на создание Методики планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование на основе ГИФО для участвующих в эксперименте вузов, которая уже к тому времени была разработана и утверждена совместным приказом Минобразования России и Минфина России от 29 апреля 2002 года № 1597/39 [12].

Приведенные данные о реализации ФЦП в области образования и воспитания свидетельствуют о том, что механизмы формирования программ, особенно в части определения целей и задач, перечня мероприятий и объемов финансирования, необходимых для их выполнения, эффективной реализации ФЦП, привлечения средств из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, требуют серьезной доработки.

Среди источников финансирования отдельных ФЦП внебюджетные средства и средства субъектов Российской Федерации составляют основную часть ее расходов. Однако при согласовании и принятии ФЦП эта часть расходов в основном не имеет подтверждения со стороны инвесторов и субъектов Российской Федерации. В результате при выполнении ФЦП мероприятия программы оказываются не обеспеченными реальным финансированием.

В соответствии с докладами о результатах и основных направлениях деятельности на 2006-2008 годы и на 2007-2009 годы, подготовленными Минобрнауки России, в 2005 году в отрасли не были достигнуты плановые значения по отдельным показателям деятельности, а некоторые их них оказались ниже уровня 2004 года, о чем свидетельствуют данные табл.10 (Приложение 10).

В связи с выявлением перечисленных выше недостатков ФЦП, Счетной Палатой РФ было предложено Правительству Российской Федерации: активизировать работу по совершенствованию механизмов формирования федеральных целевых программ, их эффективной реализации, а также привлечения средств из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников для софинансирования ФЦП;  установить единый порядок разработки, утверждения и реализации финансируемых из федерального бюджета целевых программ, как это предусмотрено Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.