Бюджетное финансирование

Основное преимущество сметного финансированию заключается в том, что он привычен и понятен всем участникам бюджетного процесса и не отторгается ими. Распорядители средств «конкурируют» между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов. При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.

Недостатками являются:

1)      ориентированность на содержание сети учреждений, а не производство собственно услуги;

2)      эта система обеспечивает постоянный рост издержек без повышения качества услуги.

Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

      соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;

      оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;

      возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ.

Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:

      финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;

      появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;

      гибкое перераспределение средств между различными элементами и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.

Но у программно-целевого финансирования есть недостатки:

      создание организационно-процедурного механизма программно-целевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.);

      объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых ресурсов министерств и ведомств, также представляется на сегодняшний день маловероятным;

       печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в стопроцентном объеме редко.

Как показывает отечественный и мировой опыт, целевые программы могут служить эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. Именно такие методы управления применяются и в странах Европейского союза, и в США, и в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50 % государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции - до 80 процентов.

Положительным изменением последних трех лет стало усиление целевой направленности и адресности расходования бюджетных средств. Это выразилось в росте масштабов программно-целевого финансирования и разработке системы бюджетирования, ориентированного на результаты.

Бюджетирование, ориентированное на результаты, начало формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторых других.

Ориентированное на результат бюджетирование предполагает отличный от привычного способ определения расходных потребностей. Традиционно основой определения потребностей служат различные физические параметры, такие, например, как численность персонала, число детей дошкольного возраста, квадратные метры и т.п. В случае ориентированного на результат бюджетирования расходные потребности в будущих периодах зависят от оценки эффективности уже произведенных расходов. Для получения этой оценки цели и задачи, установленные в начале бюджетного года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года. И если, например, декларированные государственным агентством цели не были достигнуты, это может послужить основанием для отказа данному агентству в дополнительном финансировании или даже сокращения выделяемых ему средств. Иными словами, уровень расходных потребностей может меняться от года к году в зависимости от оценки эффективности расходов в конце периода. Главное назначение такого подхода состоит в том, чтобы государство продолжало осуществлять расходы в тех сферах, в которых от них получают максимальную отдачу. При этом министерства и ведомства уже не могут получать средства в том же или возрастающем объеме просто по инерции.

Очевидны преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы в рамках линейных министерств.

2. Применение сметного и программно-целевых методов в финансировании образования и воспитания

2.1. Особенности бюджетного финансирование образования

Получение образования – одно из важнейших конституционных прав граждан России. Конституция РФ гарантирует населению нашей страны возможность получения образовательных услуг, предоставляемых государственными образовательными учреждениями на бесплатной основе.

Ведущим в России источником финансового обеспечения расходов на образование являются средства бюджетов разных уровней. Недостаток бюджетного финансирования покрывается за счет внебюджетных источников. Получение недостающих средств осуществляется по двум направлениям: 1) введение полной или частичной оплаты расходов на образование, включая и образовательный кредит; 2) стимулирование частного сектора. Широкое привлечение средств населения характерно для развития высшего образования. В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» платными могут быть только те образовательные услуги, которые не предусмотрены основными для данного учреждения программами, финансируемыми из бюджета.

Результативность экономических методов управления системой образования напрямую зависит от объемов ее финансирования. Государственные расходы на образование в России ежегодно растут, о чем свидетельствуют данные за 2001-2006 годы (Приложение 3). В 2006 году государственные расходы увеличились в 3,4 раза по сравнению с 2001 годом. Однако удельный вес этих расходов в объеме консолидированного бюджета Российской Федерации не имел устойчивой тенденции к росту и составлял в этот период от 11,8 % до 12,3 %.

На протяжении последних лет также постоянно увеличиваются расходы на образование, осуществляемые из средств федерального бюджета. В 2006 году эти расходы выросли в 3,7 раза по сравнению с 2001 годом. Ежегодно увеличивается и доля расходов на образование в общих расходах федерального бюджета - с 4,1 % в 2001 году до 4,9 % в 2006 году.

Однако, несмотря на увеличение объемов финансирования, уровень государственных расходов на образование в России остается более низким, чем в экономически развитых странах. Так, расходы консолидированного бюджета на образование в Российской Федерации составили в 2005 году 3,7 % от ВВП, в 2006 году - 3,8 %, в то время как в Канаде, США, Швеции, Франции и ряде других экономически развитых стран эта доля превышает 5 % [1].

Из федерального бюджета в основном финансируются расходы на: содержание образовательных учреждений федерального ведения; осуществление федеральных образовательных программ; субвенции в пределах трансфертов нуждающимся в финансовой поддержке регионам. Структура основных расходов федерального бюджета на образование на примере 2006 и 2007 годов, наглядно отражающих увеличение финансирования этой социально значимой сферы (Приложение 4). Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на Образование имеет статья «Высшее профессиональное образование» - 73%. Финансирование высшего образования в 2007 г. увеличилось на 34% по сравнению с 2006 годом.

В современных условиях происходит передача ответственности за финансирование профессионального образования с федерального на региональный и муниципальный уровни. Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются в основном расходы на содержание учреждений интернатного типа, детских домов, профессионально-технических училищ, педагогических училищ и учреждений переподготовки и повышения квалификации педагогических работников. Дошкольные учреждения, школы всех видов, различные учреждения дополнительного внешкольного образования финансируются за счет местных бюджетов.

Образовательные учреждения, финансируемые их бюджета, называются получателями бюджетных средств, а их учредители в составе органов управления – главными распорядителя средств бюджета.

Материальной основой выполнения государственного заказа по реализации образовательных программ служит прямое бюджетное финансирование. Расчет объема бюджетного финансирования осуществляет учредитель, применяющий сметный метод бюджетного планирования расходов на образование. Этот метод включает в качестве основополагающего документа разработку сметы, по средством которой определяется объем, целевое направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на покрытие затрат образовательного учреждения.

С целью обоснованности нормативного финансирования образовательных учреждений важную роль приобретает разработка минимальных социальных нормативов. Они включают: Единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы; наполняемость классов и групп; натуральные нормативы питания детей и воспитанников по дошкольным учреждениям; перечень одежды и обуви, выдаваемой детям-сиротам и т.д. Финансирование образовательных учреждений призвано осуществляться по государственным (в том числе ведомственным) и местным нормативам финансирования. Они определяются в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения [3].

Важным механизмом бюджетного финансирования образовательных учреждений выступает нормативная величина федерального норматива бюджетного финансирования, который является минимальной стоимостью реализации государственной образовательной программы в течение года по типам и видам образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника). Размер федерального норматива – минимальная стоимость, обязательная для исполнения бюджетов всех уровней. При его расчете не принимаются во внимание текущие (отопление, освещение, водоснабжение, канализация и др.) и капитальные расходы, финансирование которых осуществляется дополнительно.

Расходы на финансирование образования выделяются из бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств через лицевые счета образовательных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства РФ. Казначейская система исполнения бюджета позволяет сокращать время прохождения средств от бюджетодателя до бюджетополучателя, осуществлять контроль за целевым и эффективным использование средств, что лишает главного распорядителя права оперативного маневрирования средствами.

              Бюджетные расходы на финансирование образования подразделяются на программные и непрограммные. На достижение стратегических целей и решение тактических задач средства бюджета направляются путем сметного финансирования учреждений (непрограммная часть) и на конкурсной основе (в рамках бюджетных программ).

2.2. Программно-целевое бюджетное финансирование образования

              Программно-целевое бюджетное планирование в отличие от сметного планирования, осуществляемого в основном путем индексации сложившихся затрат, исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств (главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств) с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов.

В настоящее время наиболее широко применяемым инструментом реализации политики государства с использованием программно-целевых методов являются федеральные целевые программы (далее - ФЦП).

ФЦП представляет собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации [7].