Бюджетні трансферти і їх роль у міжбюджетному регулюванні

Таким чином, сучасна трансфертна політика характеризується головними трьома рисами.

По-перше, в даний час міжрегіональні контрасти  досягли свого граничного з позиції  забезпечення належного рівня національної економічної безпеки. Внаслідок  цього скорочення відмінностей у  соціально-економічному розвитку регіонів країни є стратегічно важливою державною задачею, вирішення якої вимагає трансформації системи управління трансфертними потоками. Актуальність цього аспекту загострює ту обставину, що низка питань, які стосуються міжбюджетних відносин, дотепер залишається відкритого. Так, продовжується дискусія про те, яким шляхом (переважної централізації або децентралізації) повинні будуватися взаємовідносини між центром і регіонами.

По-друге, бюджет сьогодні є найважливішим  джерелом фінансування соціально-економічних  програм розвитку регіонів. Тенденція  централізації бюджетних коштів, скорочення податкових прав органів  місцевого самоврядування посилює  залежність темпів економічних перетворень  у регіонах від державної фінансової допомоги, першочерговою задачею  якої є вирівнювання бюджетної забезпеченості регіонів. При цьому декларується принцип пріоритетного фінансування витрат, пов'язаних із забезпеченням  мінімальних державних соціальних стандартів, що підкреслює спрямованість  трансфертної політики.

По-третє, закріплені за регіонами джерела  податкових надходжень не дають достатню кількість коштів для виконання  бюджетних зобов'язань. Внаслідок  цього регіони потрапляють у  залежність від трансфертів через  бюджетне вирівнювання.

Необхідно підкреслити: які б ідеальні моделі взаємодії бюджетів всіх рівнів не були обґрунтовані, вони не зможуть  ефективно реалізовуватися в  умовах перманентного істотного  недобору податків і фінансової недостатності  як відповідних бюджетів, так і  всієї бюджетної системи в  цілому. Тому становлення дієвого  механізму міжбюджетних відносин істотним чином залежить від підвищення ефективності всього суспільного виробництва, від  зміцнення і розширення бази оподаткування, від зростання податкових надходжень і збільшення частки власних доходів  бюджетів всіх рівнів.

Основні механізми виділення трансфертів  з національного бюджету розподіляють на дві групи – цільові і  нецільові трансферти. До цільових трансфертів належать гранти, які  надаються на умовах спільного фінансування, звичайні цільові трансферти і зблоковані трансферти. Нецільові трансферти – це відрахування від податкових доходів у субнаціональні бюджети або прямі трансферти у фіксованому (може бути пролонгованим) обсязі.

Основний  чинник, на основі якого представляється  трансферт – це наявність вертикального  дисбалансу бюджетної системи, тобто  дефіцитність окремого субнаціонального бюджету. При цьому слід враховувати, що надання трансфертів може привести до дестимуляції фіскальних зусиль субнаціональних  органів влади, до руйнування ефективної політики управління доходами і видатками  окремої території.

Отже, відсутність  або слабкість системи розподілу  трансфертів з національного  бюджету може обумовити виникнення проблем з проведенням єдиної макроекономічної політики у державі.

Здійснення  міжбюджетних трансфертів повинно  базуватися на кількох основних принципах, а саме:

• орієнтація на забезпечення макроекономічної стабільності і контроль з боку уряду за економічною ситуацією в регіоні;
• відповідність методики розподілу вирівнюючих трансфертів загальній фіскальний політиці країни у довгостроковій перспективі;
• чітке формулювання цілей конкретних трансфертів, наявність регулярного моніторингу їх використання з обов’язковим дотриманням усіх умов, на яких даний трансферт були виділено, а також застосування санкцій у разі невиконання цих умов;
• врахування ресурсів, які отримуються реципієнтом по інших каналах.

Однією  з найбільш складних проблем міжбюджетних відносин в Україні є проблема фінансового вирівнювання. Відсутність  раціональної системи вирівнювання доходів та видатків бюджетів різних рівнів різко знижує ефективність функціонування податкової і бюджетної системи, викликає напругу між центром  та регіонами і так званими "бідними" і "багатими" регіонами, поглиблює  диференціацію в рівнях і темпах їх розвитку, впливає на збільшення розриву між рівнем життя у  різних регіонах України. Кількість  та якість громадських послуг, які надаються жителям різних територій, ще залишаються територіально диференційованими, що стає фактором наростання соціальної та політичної нестабільності у суспільстві. Одним з методів вирішення цієї проблеми є застосування системи міжбюджетних трансфертів на базі удосконаленої оцінки податкового потенціалу регіонів.

У розвинених країнах світу, зокрема у більшості  країн Європейського Союзу, вирівнювання видатків забезпечується субсидіями загального призначення переважно у формі  вертикального вирівнювання (з центру на місцевий рівень) та у відповідності  з установленими критеріями, системи  яких можуть мати різний ступінь складності залежно від спектру послуг, за надання яких відповідають органи місцевого  самоврядування.

Можна зазначити, що існуюча в Україні система  вирівнювання видатків є спрощеною, оскільки вона спирається значною мірою  лише на показник кількості населення  без урахування рівня розвитку певної адміністративно-територіальної одиниці  та її частки у консолідованому бюджеті. Отже, такі важливі у соціальному  значенні видатки, як освіта, охорона  здоров'я, соціальний захист, культура та мистецтво, фізична культура та спорт  вирівнюються залежно лише від чисельності  мешканців відповідної території.

Суттєвим  недоліком існуючої системи міжбюджетних відносин в Україні можна вважати  відсутність чітких правил компенсації  державою фінансових втрат, які несуть місцеві бюджети у разі прийняття  центральними органами влади рішень щодо надання пільг окремим категоріям громадян, юридичним особам чи певним галузям економіки. Цілком погоджуємося з авторами, які причину такої  ситуації вбачають у небажанні Уряду  мати чітку процедуру врегулювання, оскільки Верховна Рада України часто  приймає рішення абсолютно відокремлено від можливостей знайти ресурси  на їх фінансування. За наявності чіткої процедури компенсації Уряд постійно вимушений був би компенсувати значні суми за рахунок державного бюджету, що створило б ще більш небезпечну ситуацію.

Викладене вище дає підстави стверджувати, що модель розподілу видаткових зобов'язань  між державним та місцевими бюджетами  потребує реформування. "Головною метою  стратегії вдосконалення міжбюджетних відносин має бути акумулювання на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць обсягу ресурсів, достатнього  для виконання власних і делегованих  функцій місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування". Загальним принципом зміни моделі співвідношення державного та місцевих бюджетів щодо фінансування соціальної сфери має стати вироблення чітких критеріїв надання державної підтримки розвитку регіонів.

Дослідження системи міжбюджетних трансфертів  повинно здійснюватися з урахуванням  того, що вона є доволі складною і  характеризується тісним взаємозв’язком і взаємозумовленістю окремих її елементів. При прийнятті управлінських  рішень у сфері міжбюджетних відносин необхідно враховувати всі чинники, які впливають на той чи інший  результативний показник, їх взаємозв’язок  і взаємообумовленість, визначати  потенційно можливі наслідки реалізації певних практичних кроків.

У найближчі  роки удосконалення механізму надання  трансфертів з держбюджету місцевим бюджетам великою мірою визначатиметься  новими підходами до реалізації політики бюджетного вирівнювання, вдосконаленням процедур розрахунку трансфертів, використанням  нових методів горизонтального  вирівнювання бюджетів, застосуванням  методів визначення загальних і  поточних трансфертів місцевим бюджетам з держбюджету.

1.3.Зарубіжний досвід використання бюджетних трансфертів

Трансферти - це узагальнюючий термін, яким у  зарубіжних країнах називаються  фінансові ресурси, що передаються  з бюджету центрального уряду  до бюджетів місцевого самоврядування, а також із бюджетів територіальних одиниць вищого адміністративного  рівня до бюджетів одиниць нижчого  адміністративного рівня, а також  у зворотному напрямку.

За рахунок  трансфертів у багатьох країнах  формується домінуюча частина доходів  місцевих органів влади (на Мальті - 98% доходів муніципальних бюджетів, у Румунії - 79, у Латвії - 68, у Словенії - 67, у Великобританії - 77, у Нідерландах-60%).

У зарубіжних країнах сформувалася розгалужена  система трансфертів. Вони є інструментом проведення державної регіональної фінансової політики.  За допомогою трансфертів:

• здійснюється фінансове вирівнювання;
• фінансуються так звані агентські послуги (делеговані повноваження);
• забезпечуються послуги місцевої влади на рівні встановлених центральною владою мінімальних соціальних стандартів;
• компенсуються втрати окремих громад через додаткові витрати на послуги, якими користуються жителі інших територіальних колективів.

За сучасних умов у багатьох країнах спостерігається тенденція  спрощення системи трансфертів, зменшення чисельності їхніх  видів. Йде процес заміщення спеціальних трансфертів загальними, тобто не обумовленими конкретною метою. Це стало вимогою Європейської хартії про місцеве самоврядування.

У ФРН  загальні субсидії надаються на фінансове  вирівнювання. Обумовлені субсидії виділяються  як федерацією, так і землями на поточні витрати, на допомогу з обслуговування боргів, на соціальні послуги і  добробут молоді, на запобігання стихійному лихові, на вдосконалення дорожньої  інфраструктури, на утримання шкіл, дитячих садків і лікарень, а також  громадських культурних закладів тощо.

Інвестиційні  субсидії надаються для розширення дорожньої (транспортної) інфраструктури, для спорудження шкіл та дитячих  садків, муніципальних очисних підприємств, житла для студентів, державного житлового фонду.

Значних змін зазнала система трансфертів  у ФРН після приєднання східних  земель і утворення фонду "Німецька єдність". Ці зміни було спрямовано на переорієнтацію фінансових ресурсів з метою прискорення розвитку східних земель.

1.4.Класифікаційні ознаки бюджетних трансфертів

Існують такі сучасні форми трансфертів, які визнають формами взаємовідносин і які відображають перерозподіл доходів і видатків між бюджетами: 1) субсидіювання; 2) вилучення коштів (передача коштів «бюджетного надлишку» з бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня); 3) взаємні розрахунки (передача коштів з одного бюджету для іншого у зв'язку з перерозподілом між ними доходів чи видатків після затвердження бюджетів).

Види офіційних бюджетних трансферів перелічені та прокодовані у наказі Міністерства фінансів України від 27.12.2001 №604 «Про бюджетну класифікацію та її запровадження». Офіційні трансферти як доходи позначені кодом 40000000, трансферти від органів державного управління – кодом 41000000, від урядів зарубіжних країн та міжнародних організацій – 42000000, з іншої частини бюджету – 43000000.

Бюджетні трансферти як видатки передавального бюджету за функціональною класифікацією позначають за кодом 0180 у коді 0100 «Загальнодержавні функції». Надані кінцевим споживачам кошти показують за всіма кодами класифікації. Бюджетні трансферти як видатки передавального бюджету за економічною класифікацією показують у коді 1300 та 2400, надані кінцевим споживачам кошти показують за всіма іншими кодами класифікації. Бюджетні трансферти як видатки передавального бюджету за класифікацією видатків та кредитування місцевих бюджетів показують за кодом 250301, у новій їх класифікації це код класифікації видатків Державного бюджету України 0180. Надані кінцевим споживачам кошти показують за всіма іншими кодами класифікації.

За особами, які вводять трансферти, та цілями трансфертів визначають такі види трансфертів:

1. За ознакою мети, на фінансування  якої видається трансферт, визначають трансферт для покриття загального дефіциту бюджету або трансферт на певні потреби – загальний (дотації).Також існує трансферт для фінансування певних функцій, задач – спеціальний (субвенції).

Серед соціальних субвенцій є програми соціального захисту; компенсація втрат доходів бюджетівмісцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою; виконання інвестиційних проектів тощо. Є трансферт для фінансування втрачених вигод (субвенція бюджету м. Севастополя на компенсацію втрат доходів внаслідок розміщення на території міста Чорноморського Флоту РФ) тощо.

2. За ознакою функцій держави  та місцевих органів влади визначають трансферт, який називається дотацією вирівнювання. Дотація надається тільки на виконання державних функцій, а не на виконання функцій місцевих органів влади. Здійснений у Бюджетному кодексі України (БКУ) поділ видатків за рівнями фінансування на основі поділу функцій держави та місцевих органів влади необхідно визнати за такий, що склався саме на даному етапі розвитку суспільства.