Бюджетні трансферти і їх роль у міжбюджетному регулюванні

Внутрішньобюджетний трансферт –  це платіж, що припускає переміщення  коштів усередині бюджетів при реалізації внутрішньобюджетних відноси (при  бюджетному регулюванні).

В Україні  формування системи бюджетних трансфертів зумовлене необхідністю створення механізму фінансового вирівнювання місцевих бюджетів в умовах фінансових диспропорцій між територіями.

Бюджетні трансферти слід розглядати як важливу складову міжбюджетних відносин, що безпосередньо впливає на забезпеченість громадян суспільними послугами, вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості, виконання важливих економічних і соціальних програм. При передачі ресурсів від одного рівня бюджетної влади до іншого може бути використано розподіл доходів або систему грантів. При цьому може бути використаний рентний або соціальний підхід. Рентний підхід передбачає врахування соціальної специфіки природно-кліматичних і демографічних умов, наявності природних ресурсів, розрахунок поправочних коефіцієнтів і на їх основі коригування обсягів фінансової допомоги конкретним регіонам.

Розвиток  та удосконалення системи міжбюджетних трансфертів вимагають, з одного боку, її наближення до головних принципів  і засад функціонування систем міжбюджетних відносин в економічно розвинутих країнах, з іншого – врахування національних, регіональних особливостей та умов формування місцевих бюджетів.

Перехід багатьох функцій регулювання соціально-економічних  процесів від державного рівня до регіонального не тільки призводить до зростання ефективності надання  суспільних послуг, але й породжує різні витрати. В цих умовах основним інструментом, який дозволяє використовувати  позитивні моменти від децентралізації  і мінімізувати негативні ефекти від децентралізованого використання деяких повноважень, є державна фінансова  допомога бюджетам нижчого рівня, тобто  міжбюджетні трансферти.

Термін  «трансферт» у вітчизняній і  зарубіжній економічній літературі визначається в контексті будь-якої форми державної фінансової допомоги (бюджетних грантів). Бюджетні трансферти слід розглядати як систему фінансових відносин між державним і місцевими бюджетами різних рівнів, між місцевими бюджетами та господарюючими суб'єктами й домогосподарствами з приводу планування, формування, розподілу і використання певних бюджетних ресурсів і контролю за їх витрачанням. Це організаційно-правова форма мобілізації частини фінансових ресурсів бюджетів одних рівнів у розпорядження бюджетів інших рівнів як за допомогою податкового розщеплення, так і прямого надання коштів.

Разом з  тим, в українському законодавстві  застосовується дещо інший термінологічний  підхід. Поняття офіційних трансфертів  у вітчизняній практиці почало застосовуватися  з 1996 р. разом із введенням нової  бюджетної класифікації. Залежно  від цільового спрямування коштів згідно з бюджетною класифікацією  офіційні трансферти поділяли на дві  групи: поточні (дотації) і капітальні (субвенції).

До поточних офіційних трансфертів зараховувалися грошові кошти, які одержували бюджети  нижчих рівнів за недостатньої ефективності дохідних джерел. Капітальні офіційні трансферти передбачали цільове  використання одержаних коштів, переважно  для виконання органами місцевого  самоврядування делегованих повноважень.

Згідно  із чинним вітчизняним законодавством, до бюджетних трансфертів належать не лише кошти, які одержують місцеві  бюджети з державного бюджету, а  й перерахування коштів від місцевих бюджетів до державного бюджету.

Трансферти  є однією з форм фінансування соціально-економічного розвитку, інструментом його регулювання, одним із джерел поповнення місцевих бюджетів. За Бюджетним кодексом України, міжбюджетні трансферти – це «кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого». Міжбюджетні трансферти поділяються на чотири види: дотації вирівнювання; субвенції; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

Дотація вирівнювання – «міжбюджетний трансферт  на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує». Дотації вирівнювання бюджетам Автономної Республіки Крим, обласним, районним, міст Києва та Севастополя, міст республіканського та обласного значення надаються з державного бюджету України. З бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського та обласного значення надаються дотації бюджетам районів у містах, сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань.

Другий  вид трансфертів – субвенції  – Бюджетний кодекс трактує як «міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному  тим органом, який прийняв рішення  про надання субвенції». Вони можуть надаватися як державним, так і місцевими бюджетами і передбачають цільове використання одержаних коштів. З Державного бюджету України субвенції можуть надаватися на здійснення програм соціального захисту; на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування у зв'язку з виконанням власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою; виконання інвестиційних проектів. З місцевих бюджетів надаються субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності таких об'єктів; виконання власних повноважень територіальної громади сіл, селищ, міст та їх об'єднань; інші цілі.

Трансферти  третього виду – це передача коштів до державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів. Вони використовуються у  випадках, коли прогнозні показники  доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських міст Києва та Севастополя, міст республікансько-обласного значення перевищують розрахунковий обсяг  видатків відповідного бюджету.

Необхідно відокремлювати трансферти, які місцеві  бюджети отримують з державного бюджету, і трансферти, які місцеві  бюджети перераховують до державного бюджету. Останні за своєю природою для місцевих бюджетів є від'ємними. Тому виділяють так звані «чисті трансферти», які є різницею між  міжбюджетними надходженнями і  вилученнями. У багатьох країнах  загальний обсяг чистого трансферту встановлюється законом як частка від доходів державного бюджету.

До четвертого виду міжбюджетних трансфертів відносять  інші дотації, які надаються з  державного бюджету місцевим бюджетам.

За сучасних умов трансферти посідають важливе  місце у міжбюджетних відносинах, вони є основним методом бюджетного регулювання. У деяких країнах важливе  значення для вирівнювання фінансових можливостей мають горизонтальні  трансферти, джерелом яких є кошти, що виділяються регіонами-донорами. Крім загального і цільових трансфертів, прямими одержувачами яких є місцеві  бюджети, державні кошти надходять  в регіони також по лінії різних державних галузевих програм. Розподіл сум цих непрямих трансфертів  між регіонами на практиці є досить складною проблемою.

Перерозподіл  фінансових ресурсів між бюджетами  у вигляді фінансової допомоги (грантів) є ключовою проблемою багаторівневої бюджетної системи, яка, по суті, полягає  в забезпеченні рівності доходів  місцевих споживачів подібних ресурсів. Основний аргумент на користь останнього положення полягає у тому, що рівність доходу необхідна для задоволення  потреб споживача або граничної  корисності.

Грант на бюджетне вирівнювання – це фонд, який виділяється центральним урядом субнаціональним владам з метою  поповнення тих місцевих бюджетів, у яких доходи на душу населення  є низькими у порівнянні з іншими. Виділення грантів може відбуватися  двома шляхами, зокрема у вигляді  нецільових або цільових трансфертів, які можуть бути фіксованими або  такими, котрі можна пролонгувати.

Традиційні  моделі, як правило, класифікують міжбюджетні  гранти залежно від рішень, які приймаються державною владою. Всі гранти, які виділяються бюджетам нижчого рівня, діляться на три типи.

Перший  тип грантів визначається необхідністю субсидування виробництва (або придбання) суспільних благ у територіальному  утворенні, де вони виробляються. Таке субсидування можливе за допомогою  нелімітованого гранту спрямованого на скорочення вартості виробництва державних  послуг для його одержувачів. Його наочна суть полягає у співфінансуванні центральним урядом всіх витрат на виробництво суспільних послуг.

Другий  тип міжбюджетних грантів передбачає перерозподіл доходу від високозабезпечених територій у низькозабезпечені  регіони або відрахування певної частки податкових платежів, сплата яких більш ефективна на державному рівні, до державних бюджетів. Даний вид  трансферту спрямований лише на зміну  доходів нижчих рівнів влади і  не призводить до зміни відносних  цін державних послуг на них.

Третій  тип міжбюджетного гранту стосується грантів, причиною використання яких є  наявність політичних зобов'язань. Відповідно до останніх, державні органи влади повинні забезпечувати мінімальний або стандартний рівень надання державних послуг у країні, незалежно від того, з якого рівня фінансується виробництво відповідної суспільної послуги. Підтримка певного рівня надання суспільних послуг здійснюється урядом на основі механізму цільових грантів, які призначені для фінансування виробництва тільки встановленого переліку суспільних послуг, тому вони не надають органам державної влади такої незалежності в ухваленні рішень щодо власних витрат, як це відбувається у разі використання нелімітованих трансфертів, спрямованих на зниження вартості державних послуг. Органи державної влади, як правило, встановлюють достатньо жорсткі умови отримання і використання коштів, які надаються, включаючи умови спільного фінансування. Такі трансферти, що мають вплив як на відносні ціни суспільних послуг для органів державної влади, так і на їхній дохід, застосовуються як цільові гранти частіше, ніж гранти першого типу.

Теоретичний інтерес в плані видової відмінності  трансфертів представляє класифікація державної фінансової допомоги (грантів) за ознакою її цільового використання, яка дещо доповнює вище розглянуту класифікацію міжбюджетних грантів (рис. 1.1.).

 

ГРАНТИ

Цільові гранти

Нецільові гранти

Блокові цільові  гранти

Блокові нецільові  гранти

Умовні нецільові  гранти

Пайові цільові  гранти

Лімітовані  пайові цільові гранти

Нелімітовані  пайові цільові гранти

Рис. 1.1. Класифікація грантів

 

Цільовий  грант є видом фінансової допомоги, мета використання якої строго визначена  тим, хто її представляє. Нецільовий грант використовується на розгляд  одержувача згідно з його функціями. Цільові гранти поділяються на блокові  і пайові.

Блоковий  цільовий грант – це фіксована  сума грошей, яка повинна бути витрачена  з метою, обумовленою при його наданні. Пайовий цільовий грант  відшкодовує лише певну частину  витрат бюджету на ці цілі. Наприклад, державна цільова програма може передбачати  компенсацію державним бюджетом половини витрат регіональних бюджетів на її здійснення.

Величина  нелімітованого пайового цільового  гранту не має верхньої межі, тобто  відшкодування певної частки витрат на обумовлені грантом цілі здійснюється незалежно від суми, витраченої його одержувачем. Величина лімітованого пайового цільового гранту обмежена. Розмір нецільового гранту також може бути фіксованим (блоковий нецільовий грант) або залежним від виконання певних умов (умовний нецільовий грант), які  звичайно стосуються величини власних  доходів одержувача гранту.

Економічні  наслідки надання грантів визначаються на основі моделей поведінки органів  влади при отриманні фінансової допомоги. Такі моделі звичайно базуються  на теорії оптимізації корисності споживача  за наявності бюджетних обмежень коштів, які можуть бути витрачені на споживання інших товарів або їх заощадження.

Гранти  рівноцінні допомозі, яка надходить  безпосередньо споживачам. Необхідно  зазначити, що такий підхід дозволяє оцінити тільки первинний ефект  надання фінансової допомоги, тоді як можливі непрямі її наслідки не враховуються.

Одержувачі  грантів, за інших рівних умов, віддають перевагу блоковим грантам, оскільки вони забезпечують вищий рівень корисності. Органи влади, які надають гранти з метою збільшення споживання певного  суспільного товару, віддають перевагу пайовим цільовим грантам. Пайовий  цільовий лімітований грант ідентичний за наслідками нелімітованому і блоковому  грантам або менш ефективний порівняно  з ними. Внаслідок цього надання  фінансової допомоги у вигляді останнього гранту доцільне лише в тих випадках, коли існує необхідність поставити  в рівні умови велике число  регіонів – одержувачів гранту.

Практичне застосування пайового цільового нелімітованого гранту повинно бути обумовлено метою  регулювання зовнішніх ефектів, тобто вигод або витрат, які  не відображені в існуючій системі  цін Нецільовий блоковий грант слід застосовувати у двох випадках. По-перше, для вирівнювання питомого податкового  потенціалу з метою створення  передумов для надання всіма  територіями однакового мінімального набору суспільних послуг за порівнянних  податкових умов. Досягнення цієї мети, як правило, припускає розробку формалізованих умов розрахунку гранту, який, по суті, є горизонтальним. По-друге, для заміщення  доходів регіональних бюджетів податковими  надходженнями централізованого бюджету  в тих випадках, коли централізований  збір податків більш ефективний.