Бюджет и бюджетная система РФ

     Нормативы отчислений федеральных налогов  в бюджеты субъектов Российской  Федерации согласно Бюджетному кодексу  Российской Федерации определяются Налоговым кодексом Российской Федерации  либо законом о федеральном бюджете, который передает регулирующие доходы в бюджет субъекта Российской Федерации. 
 

4. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ

     Фонд  финансовой поддержки  субъектов РФ формируется в составе федерального бюджета, начиная с 1994 г. Методика формирования фонда практически ежегодно пересматривается, что связано с поисками новых эффективных механизмов регулирования межбюджетных отношений. В 1998 г. было принято Постановление Правительства РФ, в котором утверждалась Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Этот документ направлен на решение следующих задач:

     - повышение эффективности функционирования  региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

     - сокращение объема дотаций и  количества дотационных территорий;

     - минимизацию встречных финансовых  потоков;

     - обусловленность выделения средств  и повышение контроля и ответственности  за их использование регионами;

     - обеспечение дополнительной финансовой  поддержки высокодотационным   территориям;

     - создание механизмов избирательной  инвестиционной поддержки территорий;

      - использование режимов совместного  финансирования за счет средств  федерального бюджета и бюджетов  субъектов РФ  для реализации  отдельных программ и проектов;

      - повышение заинтересованности органов  государственной власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления  в увеличении производственного  и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечения  сбалансированности бюджетов.

      Финансовая  помощь из федерального бюджета бюджету  субъекта РФ, предоставляемая для  выравнивания уровня минимальной бюджетной  обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях  финансирования расходов обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. При этом минимальные  государственные социальные стандарты  – это  государственные услуги, предоставление которых гражданам  на безвозмездной и безвозвратных  основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ и бюджетов государственных  внебюджетных фондов гарантируется  государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

      Отметим, что согласно Бюджетному кодексу  Российской Федерации дотация – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

     Субвенции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов.

Таким образом, основное отличие дотацииот  субвенции заключается в том, что субвенция носит целевой  характер, дотация же может быть использована по усмотрению того бюджета, которому она предоставлена (т. е. предоставленные  деньги не носят целевого характер).

     Субсидия  – бюджетные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему, на условиях долевого финансирования целевых расходов. Следовательно, субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е. в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть – нижестоящим.

В указанных  случаях денежные средства предоставляются  из вышестоящего бюджета нижестоящему на безвозвратной и безвозмездной  основе. Кроме того, предоставление денежных средств из вышестоящего бюджета  нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством  кредитования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит  в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной  ссуде.

     Бюджетный кредит– форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

     Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как мы видим, отличие бюджетной ссуды  от бюджетного кредита заключается  лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении  бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды  он оговаривается (не более шести  месяцев).

Следует отметить, что данного признака явно недостаточно для установления каких-либо существенных различий между бюджетным  кредитом и бюджетной ссудой. И  в целом представляется, что введение а законодательство столь тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных на кредитной основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляет собой экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится к правовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит» это соотношение правовой формы и экономического содержания бюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.

Отличительными  чертами бюджетной ссуды и  бюджетного кредита от других форм финансовой помощи (дотаций, субсидий и субвенций) выступает следующее. Во-первых, бюджетная ссуда и бюджетный  кредит предоставляются на договорной основе, т. е. на основе встречного волеизъявления сторон: при предоставлении ссуды  или кредита из федерального бюджета  бюджету субъекта Российской Федерации  – соответственно органов государственной  власти Российской Федерации, с одной  стороны, и органов государственной  власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, где названные органы представляют федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации; при предоставлении ссуды или кредита из бюджета субъекта Российской Федерации местному – на основе встречного волеизъявления соответственно органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и органов местного самоуправления, с другой, где названные органы представляют бюджет субъекта Российской Федерации и  местный бюджет. Следует иметь в виду, что данный договор будет не гражданско-правовым, а финансово-правовым (конкретнее, бюджетно-правовым), а само кредитование как метод бюджетной деятельности будет выражать диспозитивный метод правового регулирования бюджетного отношения. Во-вторых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на условиях возвратности, срочности и (возможно) на возмездных условиях. Дотация, субвенция и субсидия предоставляются на условиях безвозвратности и безвозмездности. В-третьих, – и это отличие в финансово-правовой науке считается принципиальным – использование бюджетной ссуды как метода бюджетного регулирования производится на стадии исполнения бюджета, в то время как дотация (субвенция, субсидия) применяются на стадии его составления.

Существует  практика, когда вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых  программ.

      Наконец, если в процессе исполнения бюджета  выясняется, что имеющихся доходов  недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации  не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально  применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.

     Секвестр  [от лат. sequestrum – ограничение] – специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования  осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий  бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.

При этом основное правовое отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в  том, что право на собственный  доход возникает у бюджета  в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса  Российской Федерации) и это право  действует столько, сколько будет  действовать тот нормативный  правовой акт, которым данное право  установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении  того бюджета, который регулирует нижестоящие  бюджеты. И это право действует  в течение текущего финансового  года (то есть столько, сколько действует  правовой акт, утвердивший вышестоящий  бюджет). Впрочем, бюджетное законодательство России несколько отошло от этой достаточно традиционной схемы, о чем будет  сказано ниже.

Таким образом, бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных  видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие  явления: а) структуру доходов и  расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения  доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных  частей каждого бюджета

      Субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование: расходов по федеральным целевым программам; капитальных расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; иных целевых расходов.

      Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, могут быть выданы по решению федеральных исполнительных органов власти. Но при этом цели предоставления, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ссуда предоставляется на полгода.

      Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, но и  внутри субъекта – между региональными  органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации  межбюджетных взаимоотношений в  субъектах федерации определены в Федеральном Законе от 25 сентября 1997г. № 126 – ФЗ «О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно закону для предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям в составе расходов бюджета субъекта РФ образуется финансовой поддержки муниципальных образований. Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста и долю лиц пенсионного возраста и площадь территории, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ.

      Предоставление  субъектам РФ права самостоятельно формировать свои отношения с  местными органами власти является отличительной  чертой государств с федеративным устройством. При этом федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в Центре, была поддержана субъектами РФ. В этих целях федеральные власти формируют и дают субъектам РФ свои рекомендации по формированию межбюджетных отношений регионального уровня.

      Основными мерами повышения эффективности использования бюджетных средств являются:

1. более четкое разграничение расходных обязательств, полномочий и

ответственности между уровнями бюджетной системы;