Взаимодействие бизнеса и власти

      «Белая  зона», охватывает формальные практики, такие как регулирование законодательством налоговых отношений, административного и экономического регулирования бизнеса (регистрации, лицензирования, контроля и принуждения к исполнению установленных норм и т.п.), конкурсы по распределению государственных заказов и т.п.

      «Черная зона» охватывает неформальные криминальные практики, прежде всего, коррупцию, лоббирование интересов.

      «Серая  зона» охватывает неформальные практики поборов с бизнеса, непосредственно  не связанные с коррупцией и практики его неформального торга с властью относительно условий функционирования конкретного бизнеса.

      «Белая  зона» отношений власти и бизнеса  основывается на создании единых правил игры для всех предпринимателей и  на неизбирательном их принуждении  государством к выполнению данных правил в случае допущенных кем-либо нарушений. «Черная» и «серая» зоны, напротив, обслуживают создание и поддержку преференциальных режимов для отдельных предпринимателей и избирательное применение санкций со стороны государства в случае нарушения формальных норм. Они основаны на вложениях бизнеса в «хорошие отношения» с властью. Принципиальное различие между «черной» и «серой» зонами состоит в целях и наборе инструментов создания преференциальных режимов. Отношения «черной зоны» основаны на индивидуальных корыстных интересах отдельного чиновника, а инструментом достижения интересов предпринимателя оказывается взятка, вовлечение в бизнес чиновника. Приведем пример такого элемента «черной» зоны как лоббирование бизнесом своих интересов при создании законопроектов и поправок к ним. Одной из самых наглядных отраслей российской экономики, в которой как в зеркале отражаются лоббистские усилия различных групп, является табачная отрасль. Уникальность табачного лоббизма состоит в том, что крупнейшие мировые производители сигарет борются друг с другом. Рынок фактически поделен на два фронта, каждый из которого стремится к ухудшению условий работы конкурента. На одном из них стоит компания BAT и российские компании, производящие в основном дешевых сигареты, на другом — Philip Morris и JTI - производители дорогих марок. За последние десять лет налогообложение табачной отрасли ставилось с ног на голову неоднократно. До 1996 года действовала адвалорная система, выгодная компании BAT, с 1997 года ее изменили на специфическую, выгодную Philip Morris и JTI, с 2003 года начала действовать смешанная система, объединившая как адвалорную, так и специфическую составляющую. С этого времени основное давление лоббистов концентрировалось на увеличении пропорции, выгодной компании, которую они представляли. В этом споре за прошедшие десять лет были задействованы многие влиятельные чиновники, что говорит о размахе «черной» зоны взаимодействия бизнеса и власти.

      Отношения «серой зоны» основаны на заинтересованности сторон в выживании территории, инструментом достижения интересов предпринимателя становится добровольный или добровольно-принудительный взнос (в натуральной или денежной форме) в дофинансирование территории его размещения. Если практика их коррупционного взаимодействия («черная зона») имеет общие характеристики с подобными отношениями в различных национальных хозяйственных системах, то практики «серой зоны» в российской хозяйственной системе имеют специфические особенности, связанные с действующей системой межбюджетных отношений и с потребностями решения органами местного самоуправления проблем местного развития.

      Взаимоотношения власти и бизнеса в рамках «серой зоны» характеризуются следующими основными чертами:

• переплетением формальных и неформальных норм и правил, при определяющей роли последних;
• внелегальным, но, как правило, не нарушающим прямо норм закона, характером неформальных практик;
• использованием внелегальных практик представителями органов власти для реализации своих «публичных» функций. Однако при этом их целевые функции как «публичных» агентов серьезно модифицируются по сравнению с «идеально» заданной ролью гаранта «правил игры» и производителя общественных благ, а также по сравнению с нормативно установленной ролью.

      Возникновение вышеописанной «серой зоны» можно  рассматривать в контексте преобладания в современной России процессов «деформализации правил». Данное понятие было введено в оборот применительно к России В.В. Радаевым. Он пишет, что под «деформализацией правил» «понимается трансформация институтов, в ходе которой формальные правила в значительной мере замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения».²

      В.В. Радаев связывает «деформализацию», прежде всего, с сознательными действиями властных структур по поддержанию разрыва  между формальными и неформальными нормами. Обосновывая свою позицию, он делает следующий вывод: «институциональный разрыв между формальными правилами и неформальными практиками позволяет поддерживать существующую власть и уровень коррупции, необходимый для её постоянной подкормки».³ Таким образом, он рассматривает причины деформализации правил преимущественно в контексте заинтересованности российской бюрократии в воспроизводстве и расширении «черной зоны» в её взаимодействии с бизнесом.

      Разрастание отношений «серой зоны» связано так же с динамикой межбюджетных отношений: с перераспределением расходных полномочий (их ростом у регионов и у муниципальных образований) и налоговых поступлений (их снижением у регионов и у муниципальных образований). То есть с идущим на протяжении ряда лет вниз по уровням системы бюджетного федерализма сбросом ответственности без адекватной финансовой поддержки. При этом объемы дефицита региональных и местных бюджетов далеко не в полной мере отражают объемы недофинансирования территорий. Даже при сбалансированном бюджете эта проблема является острой. Как отметил губернатор Челябинской области П. Сумин, бездефицитный региональный и местный бюджет – это «от лукавого»: «Я знаю, что в области остается двадцать миллиардов рублей дохода налоговых поступлений. Не больше. Вот я под эти средства и рисую расходы. А, скажем, пять-семь миллиардов рублей, которые позарез нужны, отсекаю, потому что их нет. С муниципалитетами - та же проблема».⁴ В этих условиях жизнеобеспечение территорий оказывается в зависимости от масштабов неформальных добровольно-принудительных потоков ресурсов бизнеса, которые формируются в результате идущего между властью и бизнесом торга. Власть предъявляет бизнесу требования по определенному объему дополнительных отчислений. Бизнес, в свою очередь, просчитывая выгоды от установления благоприятных для него отношений с властью, идет на соответствующие расходы. Все это и формирует «серую зону» их взаимоотношений.

      Все это не может не напоминать практику неформальных торгов по принятию планов, их ресурсному обеспечению. Советские предприятия ставились в такие условия, когда неформальные связи с поставщиками и обмен обязательствами с ними становились важнейшим способом ресурсного обеспечения выполнения плана. Отсутствие гарантий поставок со стороны плановых органов замещалось неформальным торгом с поставщиком. Кроме того, в советской экономике благополучие территорий было поставлено в существенную зависимость от расположенных на них предприятий. Они создавали и содержали социальную инфраструктуру, осуществляли благоустройство территорий, оказывали разнообразную шефскую помощь.

      Сохранение  и развитие неформальных практик  принуждения бизнеса властью  к дополнительным расходам на поддержание территорий, связано с действием двух эффектов. С одной стороны, эффекта долговечности социального капитала. Во главе регионов и муниципалитетов, а также отдельных предприятий остались руководители, имеющие опыт партийной, советской и хозяйственной работы в условиях советской экономики. Им хорошо знакомы образцы решения проблем территорий с использованием ресурсов предприятий, у них сохранились соответствующие социальные связи. Эффект долговечности социального капитала создает таким образом возможность разрастания практики неформального торга власти и бизнеса. Необходимыми эти практики становятся все же в результате действия другого эффекта – эффекта сопряжения норм. Существование нефинансируемых «федеральных мандатов» и такое изъятие финансовых ресурсов с территорий, которое не создает у власти стимулов в развитии предпринимательства на местах, дополняется неформальными практиками перекачивания ресурсов бизнеса на покрытие реального дефицита бюджетов муниципальных образований. Действующая система межбюджетных отношений предполагает появление подобных практик, так как без них территории потеряли бы свою жизнеспособность. При этом продолжается накопление социального капитала, лежащего в основе институциональной инерции взаимодействия власти и бизнеса на местах. Он не разрушается по мере старения руководителей, вышедших из советской системы хозяйствования.

      В настоящее время на региональном уровне устанавливаются отношения  по дофинансированию территорий между  крупным бизнесом и региональной администрацией. По этому поводу Президент  компании СУЭК О. Мисевра заметил: «Социальная  обстановка в тех регионах, в которых мы работаем, нас сильно волнует. Наше государство сегодня пока не может решать эти проблемы, поэтому их берет на себя бизнес».⁵ На муниципальном уровне предприниматели также видят основу неформальных торгов с властью в системе сложившихся межбюджетных отношений: «С каждым годом как «шагреневая кожа» уменьшаются возможности для пополнения у городского бюджета. Это связано с многочисленными федеральными законами … И бюджет с каждым годом становится все более и более символическим, потому что с каждым годом все меньше и меньше может обеспечить потребности города» [из интервью с предпринимателем, являющимся депутатом Брянского городского Совета народных депутатов].

      На  муниципальном уровне основными  формами привлечения дополнительных ресурсов бизнеса для дофинансирования территорий выступают «квазиналоговые» сборы и «организованное спонсорство». «Квазиналоговые» сборы представляют собой дополнительные, не предусмотренные законом платежи бизнеса в местный бюджет либо в специально создаваемые фонды. К примеру, в различных муниципальных образованиях Кемеровской области с 2004 года был формально введен добровольный «квазиналоговый» однопроцентный сбор с фонда заработной платы предприятий. «Организованное спонсорство» представляет собой участие бизнеса в финансировании разного рода проектов администрации (социальных, по благоустройству территорий). В отличие от «квазиналоговых» сборов они носят целевой характер, а взносы часто делаются предпринимателями в натуральной форме.

      Разрастающаяся «серая зона» интегрирует и другие отношения («белой» и «черной» зон). Формальные правила регулирования бизнеса превращается в рычаг давления на бизнес в интересах принуждения к дополнительным расходам на поддержку территорий, введения «квазиналоговых» сборов, принуждения к оказанию «спонсорской помощи». В связи с этим на практике крайне тяжело идут процессы дебюрократизации, предусмотренные федеральным законодательством.⁶ Сохраняются реальные возможности дифференциации властью административных барьеров для бизнеса. Данные барьеры становятся рычагом давления на бизнес не только в коррупционных целях, но и в целях выбивания из бизнеса средств для выживания территорий. В данном качестве они закрепились в повседневных практиках взаимодействия местной администрации, контролирующих органов и бизнеса.

      Так, например, по данным ЦЭФИР, полученным в рамках «Мониторинга уровня издержек малого предпринимательства, связанных  с государственным регулированием», несмотря на некоторый позитивный эффект вступления в силу пакета законов по дебюрократизации в большинстве случаев реформа не достигла желаемого результата. Отмечено, что во многих случаях увеличиваются затраты на лицензирование, растет количество разрешительных документов на виды деятельности, не предусмотренные законом о лицензировании; допускается много нарушений со стороны органов контроля и инспектирования; так и не заработало правило «одного окна» при регистрации фирм.⁷ Поэтому и меры по реальному снижению административных барьеров, и меры по преодолению коррупции, в конечном счете, оказываются завязанными на сокращение «серой зоны».

      Отношения «черной зоны» (коррупция, бизнес чиновников, лоббизм), имея свои корни, все же во многом завязаны на некриминальное, и часто поощряемое сверху, вымогательство с бизнеса средств для поддержки территорий. Вложения бизнеса в «хорошие отношения» с властью в форме взятки и в форме добровольно-принудительных отчислений бизнеса на развитие территорий часто дополняют друг друга. «Помощь» вуалирует коррупцию, обеспечивает для нее более комфортную среду. В какой-то степени она служит оправданием для действия и чиновника и предпринимателя, идущих на сговор.

      Таким образом, в сложившейся в настоящее  время на региональном и муниципальном  уровнях институциональной модели взаимодействия власти и бизнеса  определяющее значение имеют неформальные нормы и практики «серой зоны». Совершенствование  российского законодательства само по себе не способно сократить объемы этой зоны и лишить ее интегрирующей роли в модели взаимодействия власти и бизнеса, которая практически всеми исследователями признается неэффективной. Ограничение для чиновников возможностей влиять на величину административных барьеров в результате принятия на федеральном уровне пакета законов о дебюрократизации способно лишь несколько ограничить набор инструментов для неформальных торгов, но не способно ликвидировать эти торги и преобладание неформальных практик над формальными. Как отметил один из предпринимателей в интервью, «даже создав миллионы законов, все равно много не учесть. Здесь систему менять надо ... это всероссийская проблема». И далее: «практика входит в противоречие с законодательной базой. Есть чиновничество, есть аппарат, и есть конкретные фигуры, которые спокойно могут обходить законы» [руководитель рекламного агентства].