Теория и практика управления государственным долгом

     Управление  государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным Министерством финансов РФ.

     Управление  государственным долгом субъекта осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ.

     Управление  муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распределительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

     Для оценки эффективности управления государственным  долгом РФ рассмотрим динамику и структуру  внешнего и внутреннего долгов РФ.

     Структура государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января 2011 г. представлена в таблице 2.

     Так, согласно данным таблицы 2 наибольший удельный вес в структуре государственного внешнего долга занимают различного рода задолженности по внешним облигационным займам – 76,2% при этом  сумма внешнего облигационного займа с погашением в 2030 году составляет 18 990,2 млн. долларов США. 

     Таблица 2

     Структура государственного внешнего долга РФ по состоянию на 01.01.11г.³⁰

 

     По  данным Минфина РФ по состоянию на 1 января соответствующего года динамика внешнего долга РФ представлена на рисунке 2.

     В последние годы наметилась тенденция  к сокращению внешнего долга Российской Федерации. В 1998 г. он составил 158,7 млрд. долл., а по состоянию на 1 января 2011 г. снизился до 40 млрд. долл., при этом по сравнению с 2010 г. наблюдается незначительное увеличение суммы внешнего долга (рис. 2).

     Рис. 2. Динамика внешнего государственного долга РФ 

     Структура государственного внутреннего долга РФ включает следующие основные элементы:

     - рыночные долговые обязательства: эмитированные государством и свободно обращающиеся на внутреннем рынке государственные ценные бумаги (государственные краткосрочные обязательства (ГКО); облигации федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК); государственный сберегательный заем; облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД); облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК); облигации государственного нерыночного займа (ОГНЗ); векселя Министерства финансов РФ и др.);

     - нерыночные долговые обязательства: обязательства, которые не могут свободно продаваться и покупаться;

     - государственные гарантии и поручительства, представленные федеральным правительством, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

     При этом по состоянию на 1 апреля 2011 г. в структуре государственного внутреннего долга РФ преобладают облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом – 1599,452 млрд. руб.

     Таблица 3

     Структура государственного внутреннего долга РФ по срокам погашения и по видам обязательств по состоянию на 01.04.2011 г., млрд. руб.

 

     Объем внутреннего государственного долга  Российской Федерации, выраженного  в государственных ценных бумагах, снизился по сравнению с показателем на 1 января 2009г. (1 трлн. 421 млрд. 439 млн. руб.) на 1,7% и составил на 1 апреля 2009г. 1 трлн. 397 млрд. 268 млн. руб. Основное увеличение внутреннего долга произошло в период 1993-98 гг., когда бурно рос рынок государственных ценных бумаг, выпускаемых для покрытия дефицита бюджета. Тогда же задолженность различных кредиторов перед Банком России (в том числе возникших до распада СССР) принималась на государственный внутренний долг. Последовавшее за кризисом 1998 г. некоторое снижение в росте государственных заимствований сменилось их активным ростом, начиная с 2003 г. (рис. 3). При этом на 1 января 2011 г. наблюдается рекордный рост внутреннего долга РФ – на 845,7 млрд. руб. 

     Рис. 3. Динамика внутреннего государственного долга РФ, млрд. руб. 

     Таким образом, по состоянию на 1 января 2011 г. наблюдался рост внешнего и внутреннего государственного долга РФ по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.  
 
 
 

     2.4. Проблемы управления государственным долгом РФ и пути их решения 

     Специалисты в качестве недостатков системы управления государственным долгом России выделяют отсутствие:

     - законодательного закрепления целей государственных заимствований;

     - порядка применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, конверсии и консолидации займов;

     - ответственности за эффективность принятых решений при осуществлении государственных заимствований;

     - пределов полномочий и ответственности Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и банков агентов;

     - системы и механизма планирования в области управления государственным долгом;

     - системы анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга;

     - координации долговой политики государства с политикой в области управления государственным долгом; достоверной, открытой и регулярной отчетности о государственном долге и др.³¹

       С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые  на законодательном уровне было прописано  понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Однако, по сути, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано, и первостепенную роль в этой ситуации играет несовершенство российского законодательства.

       В правовом регулировании нуждается  порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.

       В действующем законодательстве также  отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом. Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. При этом необходимо придать большую четкость бюджетным документам, и этим снять имеющую в них место правовую неопределенность.³²

       Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым  займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

       Классификация источников внешнего финансирования дефицитов  федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации  не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга.

       Применяемый Банком России в соответствии с методикой  МВФ принцип определения внешнего долга Российской Федерации основывается на делении долга по принципу резидент/нерезидент. Бюджетным кодексом Российской Федерации  не предусмотрено данного деления. Внутренние и внешние долговые обязательства классифицируются Минфином России по валютному признаку. Данные об объемах государственного долга перед резидентами отсутствуют и не публикуются. Данное положение препятствует адекватному анализу ситуации, связанной с определением совокупного национального долга Российской Федерации, и определению общих показателей долговой устойчивости.

       Отсутствие  законодательно закрепленных норм определения  в соответствии с международной практикой государственного внешнего и внутреннего долга существенно ограничивает возможности государства в части достоверного определения государственного национального долга и, соответственно, накладывает ограничение на возможность оперативного управления государственным внешним долгом.

       Законодательных основ для управления государственным национальным внешним долгом, включающим задолженность по долговым обязательствам как Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, так и остальных секторов экономики в настоящее время не создано.³³

     Таким образом, для эффективного управления государственным долгом РФ необходимы мероприятия по совершенствованию  механизма управления. Так, в частности, ведущий специалист-эксперт Департамента международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов Министерства финансов РФ С. Гарькавый предлагает программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневрирование внутренними и внешними займами. Оптимизация касается не только формирования долга, но и его обслуживания, включая такие меры, как:

     - обеспечение эквивалентности текущих долгов и будущих налогов;

     - сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания;

     - реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования;

     - проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга;

     - осуществление операций по выкупу дорогих выпусков ГКО за счет средств, привлеченных при размещении евробондов.³⁴

     Так, в качестве основных методов управления государственным долгом России, С. Гарькавый  выделяет следующие:

     - удлинение государственного внутреннего долга;

     Данный  метод является одним из ключевых в системе управления государственным долгом и связан с процессом замещения «коротких» и «дорогих» долгов на «длинные» и «дешевые». Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств и снижение доходности по государственным ценным бумагам.

     - реструктуризация задолженностей бюджету экономических субъектов (предприятий и организаций);

     Сложность использования метода связана с  тем, что списание или прощение долгов со стороны государства подрывают  государственную налоговую и финансовую политику.