Теория и практика управления государственным долгом

 

     По  объему долговых обязательств государственный  долг подразделяется

на капитальный  и текущий. Капитальный государственный  долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

     В зависимости от субъектов кредиторов и валюты платежа государственный  долг делится на внутренний и внешний.

     Внутренний  государственный долг (internal debt) – это совокупная задолженность правительства гражданам страны, равная суммарной номинальной стоимости всех имеющихся у них на определенный момент государственных облигаций. ¹⁰

     Кредиторами по внутренним займам преимущественно  выступают физические и юридические  лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы.

     Внешний государственный долг (external debt) – это суммарная задолженность страны иностранным гражданам, другим странам и международным финансовым организациям.¹¹

     Внешний государственный долг обусловлен рядом макроэкономических факторов, действие которых обуславливает объективную природу такой задолженности. Это факторы циклического дисбаланса в экономике, вызванного автоматическим сокращением налоговых поступлений в бюджет и сокращением государственных расходов в условиях циклического спада деловой активности. Кроме того, следует назвать факторы, обуславливающие структурный дисбаланс. То есть, решение вопросов, связанных с налаживанием новых видов производства в стране, с техническим перевооружением имеющейся структуры основного капитала требует притока дополнительных финансовых ресурсов. Одним из каналов получения дополнительного капитала являются внешние займы и кредиты.¹²

     Приток  внешних заимствований с одной  стороны имеет субъективные основания в виде решений правительственных органов о необходимости внешних займов и кредитов. С другой стороны он имеет и объективные основания, обусловленные складывающейся макроэкономической ситуацией. При систематическом наращивании долгового финансирования для покрытия бюджетного дефицита увеличивается спрос на деньги. Если Центробанк ограничивает выпуск денег в обращение, то это стимулирует быстрый рост процентных ставок.

     Повышение процентных ставок на внутреннем рынке данной страны увеличивает спрос на валюту этой страны и ее ценные бумаги. Это создает приток «горячих» денег в страну и увеличение суммы внешнего долга. Обменный курс национальной валюты повышается, что стимулирует увеличение импорта и сокращение экспорта.

     В мировой практике выделяются две  основных формы заимствований: безоблигационный и облигационный. ¹³

     Безоблигационная государственная задолженность – это задолженность в виде несекъюритизированных кредитов и займов, т.е. такая форма задолженности, которая не предполагает выпуск ценных бумаг.

     Отличительными  особенностями этой формы являются:

     1. Наличие в качестве кредитора одного и того же лица на протяжении всего времени кредита (займа).

     2. Невозможность перехода права  требования к третьим лицам, а значит относительная безопасность заемщика от концентрации прав требования в руках нежелательных лиц.

     3. Ограниченные возможности реструктуризации такой формы в случае сложностей с обслуживанием долга.

     К безоблигационной государственной задолженности относятся:

     - синдицированные кредиты (кредиты,  выдаваемые несколькими кредитными  учреждениями). Кредитование национальных правительств центральными банками или международными финансовыми институтами (Мировой банк, МВФ и т.п.) чаще всего осуществляется в форме двусторонних кредитов.

     - целевые займы (используются в  тех случаях, когда необходимо  решить отдельную задачу –  сократить дефицит бюджета, поддержать отдельную отрасль и т.п. в таком случае привлекаемые займы не могут быть использованы на другие задачи).

     Облигационная задолженность возникает в результате выпуска ценных бумаг.

     В соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса  РФ долговые обязательства РФ могут существовать в форме:

     - кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными

финансовыми организациями;

     - государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

     - договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

     - договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

     - переоформленных долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;

     - соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

     Таким образом, законодательство РФ определяет государственные долговые обязательства  как совокупность государственных  заимствований (привлекаемые государственные  займы и кредиты) и государственных  гарантий, предоставляемых по займам других лиц.

     В Российской Федерации в зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг, государственный долг субъекта Федерации и муниципальный долг.

     По  срокам государственный долг делится  на краткосрочный - до 1 года, среднесрочный - от 1 года до 5 лет и долгосрочный - от 5 до 30 лет.

     По  видам ценных бумаг выделяются следующие  долги: казначейские обязательства, государственные  краткосрочные облигации, государственные казначейские векселя. 
 
 

     Глава 2. Сущность управления государственным долгом 

     2.1. Понятие, цели  и принципы управления  государственным  долгом 
 

     Разновекторность  форм воздействия долга на функционирование экономики вызывает необходимость рассмотрения долга в качестве объекта управления и регулирования. Категория «управление» включает совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определенного результата. Искусство управления (регулирования) состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создании условий для рационального использования применяемых методов с целью наиболее быстрого решения поставленных задач и выполнения намеченных целей.

     Играя вспомогательную роль по отношению к управлению бюджетными доходами и расходами государства и к управлению бюджетными инвестициями, управление государственным (муниципальным) долгом является составной частью бюджетной, а, следовательно, и финансовой политики. В рамках бюджетного планирования определяется объем доходов и расходов бюджета, а также объем дефицита, основным источником покрытия которого являются заемные средства. Сегодня уже принято говорить не просто об управлении долгом, а о долговой политике, являющейся частью бюджетной политики и определяющей объемы и формы привлечения заимствований.¹⁴

     Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга.¹⁵

     Основными целями управления государственным  долгом являются:

     - сохранение объема государственного долга на

экономически  безопасном уровне;

     - сохранение стоимости обслуживания государственного долга;

     - обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу.¹⁶

     В процессе управления государственным долгом решаются следующие общие задачи:

     - привлечение государственных заимствований  в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти до  размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения всех их финансовых обязательств;

     - удержание величины внутреннего  и внешнего долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической  безопасности;

     - минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

     - сохранение репутации Российской  Федерации как первоклассного  заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

     - поддержание стабильности и предсказуемости  рынка долговых обязательств;

     - достижение эффективного и целевого  использования средств,

заимствованных  органами государственной власти, и гарантированных ими заимствований;

     - диверсификация долговых обязательств  по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим  параметрам для удовлетворения  потребностей различных групп  инвесторов;

     - координация действий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.¹⁷

     Таким образом, управление государственным  долгом представляет совокупность мероприятий  органов государственной власти по использованию долговых отношений для формирования благоприятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий.

     Управление  государственным долгом, как и  всякое управление, имеет четыре составляющие: прогнозирование, планирование, анализ и контроль. Однако эти функции управления могут быть конкретизированы применительно к государственному долгу. Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смысле.

     Управление  государственным долгом в широком  смысле предполагает:

     - формирование политики в отношении государственного долга;

     - определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;

     - определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

     - определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д. ¹⁸

     Управление  государственным долгом в узком  смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных ценных бумаг. Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине. В зарубежной экономической литературе она получила название «debt management». Объекты регулирования в рамках debt management:

     - структура сроков обращения различных долговых обязательств;

     - структура кредиторов (путем выпуска нерыночных, предназначенных для определенных групп кредиторов займов).

     В основу управления государственным  долгом положены следующие принципы:

     - безусловность - обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

     - единство учета - учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;

     - единство долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;