Содержание и механизм реализации структурной политики государства

В сложившихся обстоятельствах у страны есть выбор между двумя вариантами дальнейшего развития.

Первый - это продолжение тренда качественного застоя («рост без развития») с перспективой дальнейшей потери национальной конкурентоспособности.

Второй - государство принимает на себя функции субъекта целенаправленной и динамичной структурной модернизации и пытается, используя определенную систему мер, преодолеть эти системные недостатки и сформировать необходимые экономические и институциональные условия для перевода экономики в новое качественное состояние.

Проверенный способ обновления материальной базы экономики - структурная политика, суть которой сводится к установлению государством приоритетных направлений экономического развития. Страны, которым удалось совершить экономический прорыв и превратиться из развивающихся в экономически развитые, осуществили это исключительно при помощи успешной промышленной политики (Япония, Южная Корея, Китай, Малайзия, Тайвань).

Для современной России актуальны обе причины. С одной стороны, крупные хозяйствующие субъекты сырьевой специализации (нефтегазовый комплекс) и первичной переработки сырья (металлургия, химия) не имеют достаточной экономической мотивации для серьезной отраслевой диверсификации бизнеса в силу сложившегося разрыва в уровнях рентабельности деятельности в экспортно ориентированном сырьевом секторе и обрабатывающих отраслях, прежде всего в машиностроении. С другой стороны, в машиностроении и вообще в наукоемком производстве (за некоторыми исключениями) не сформировались мощные хозяйствующие структуры, способные конкурировать с соответствующими зарубежными гигантами на глобальном уровне.

У российского правительства появились национальные проекты и приняты долгосрочные стратегии восстановления и развития ряда сегментов отечественного научно-технического сектора на среднесрочную перспективу. Однако существует опасность, что они не будут подкреплены эффективными механизмами реализации. Главное - нет признаков действительного изменения общего вектора экономической политики, по-прежнему нацеленной исключительно на финансовую стабилизацию.

На концептуальном уровне структурная политика как минимум должна ответить на следующие принципиальные для экономического развития страны вопросы:

• на каких региональных рынках должен преимущественно осуществляться экономический рост (развитие внутреннего рынка, интеграция и ее форматы, экспортно ориентированная экономика);
• каким должно быть товарное наполнение (отраслевая структура) экономического роста;
• за счет каких источников должен происходить экономический рост и как осуществлять мобилизацию и целевое использование таких ресурсов;
• кто будет основным субъектом модернизации экономики в различных ее секторах (государство, крупный, средний и малый бизнес, иностранный капитал);
• каким должен быть экономический механизм, обеспечивающий заинтересованность хозяйствующих субъектов в активном участии в проектах структурной модернизации национальной экономики, а также достаточную прозрачность финансовых потоков и эффективный контроль за их целевым использованием.⁸

Риски проведения глубокой структурной перестройки экономики в современной России велики. В последние месяцы прозвучало немало предупреждений со стороны экономистов и политиков, называющих себя либералами, об опасностях и даже гибельности такой перестройки: засилье власти чиновников; «приватизация» общественных интересов; «нецелевое использование» разрастающегося госбюджета; создание выпадающих из рыночной системы и становящихся неконтролируемыми государственно-промышленных монстров; «убийство потребителя без оживления производителя»; всеобщая монополизация и пр.

Принципиальная особенность исходной проблемной ситуации разработки структурной политики состоит в том, что она должна реализовы-ваться с помощью системы универсальных инструментов, абсолютное большинство которых ориентировано на регулирование развития не отдельных отраслей экономики, а некоторых функциональных аспектов воспроизводства. Прежде всего, это финансовая политика (налоговая политика, политика бюджетных расходов, кредитно-денежная политика, которые включают множество более частных «финансовых» политик), а также политика институциональных (организационно-хозяйственных) преобразований.

Второе важное обстоятельство состоит в том, что в области использования каждого из этих универсальных инструментов действуют и собственные, специфические критерии качества и, следовательно, целевые установки. Примером является установка бюджетной политики на минимизацию бюджетного дефицита, которая реализуется без предварительного анализа и оценки возможных последствий, в частности, последствий для развития реального сектора. Другой распространенный в российской экономической практике пример выстраивания функциональной политики по локальным критериям качества - установка денежных властей на обеспечение стабильности обменного курса рубля, рассматриваемого в локальном контексте в качестве антиинфляционного якоря. Содержательной альтернативой могла бы стать установка на поиск и достижение такого уровня и такой динамики обменного курса (в системе с мерами таможенной и налоговой политики), которые позволяют обеспечить как временную конъюнктурную защиту отечественных производителей, так и приемлемый, постепенный, стимулирующий, а не деструктивный прирост конкурентности внутреннего рынка.

Следует также заметить, что у российского государства в условиях бюджетного кризиса нет возможности в полной мере использовать традиционные для рыночных экономик меры экономической поддержки тех или иных секторов экономики.

Любая политика в сферах финансов и институциональных преобразований, т. е. в сферах, в которых правительство обладает набором инструментов воздействия на ход соответствующих процессов, имеет своим следствием те или иные изменения в экономической конъюнктуре, в условиях развития отдельных отраслей реального сектора экономики, в их конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках, что с неизбежностью находит свое отражение и в материальной структуре экономики (в отраслевой, продуктовой, технологической структуре производства). Принципиальной особенностью такой структурной политики является ее вторичный характер, поскольку она оказывается неосознаваемым или непринимаемым во внимание следствием действий, предпринимаемых для решения других задач социально-экономического развития. Это пассивная структурная политика, характерная для ситуации превалирования локальных целевых установок и критериев качества принимаемых решений. Она была свойственна в основном предшествующему периоду реформ.

Принципиальной альтернативой является активная структурная политика. Проблемы структурно-технологических преобразований российской национальной экономики могли (и должны были быть) включены в исходный проблемный контекст разработки стратегии реформ. В этом случае речь могла бы идти об активной, имеющей явные целевые ориентиры структурной политике, специфические цели которой должны учитываться при разработке интегрированной социально-экономической политики как согласованной системы инструментальных (функциональных) политик, настроенных на решение актуальных воспроизводственных проблем.

Естественной основой активной структурной политики является наличие относительно свободных ресурсов развития и эффективная система управления их использованием. В настоящее время реализация такого  подхода затруднена в силу крайней ограниченности финансовых, материальных и организационных ресурсов, которыми может распоряжаться правительство для осуществления целенаправленных изменений в производственно-технологической структуре экономики. При недостатке ресурсов, которые необходимы для осуществления активной структурной политики, можно ставить вопрос о том, чтобы в процессе разработки и реализации финансовой политики и институциональных преобразований принимались во внимание как прямые, так и опосредованные их последствия для отечественной экономики. Иными словами, целевые установки структурной политики должны приниматься хотя бы в качестве источников ограничений на свободу выбора содержания преобразований, которые находятся в пределах ресурсных и инструментальных возможностей правительства. В этом случае структурная политика должна иметь своей непосредственной целью привнесение специфических проблем и целевых установок развития отечественной экономики в содержательный контекст финансовой и институциональной политики, в практику ее разработки и реализации. Такую политику можно назвать неявной (латентной) структурной политикой.⁹

Важнейшей задачей является преодоление пассивного характера структурной политики, трансформация ее сначала в латентную, а затем в активную структурную политику. Для такой важную, если не определяющую, роль может сыграть разработка экономической стратегии, образа желательного будущего состояния национальной экономики.

В рамках экономической стратегии обосновываются приоритеты развития, что позволяет оценивать меры традиционной макроэкономической политики по критериям соответствия «нормативному образу будущего». Дефицит бюджета, уровень инфляции, валютного курса, процентных ставок - инструментальные параметры, и нельзя допускать их превращения в содержательные конечные цели экономической политики.

При обосновании приоритетов следует исходить из признания их относительности, обусловленности выбором конкретного сценария социально-экономического развития.

Речь идет о взаимообусловленности системы приоритетов и содержания того варианта сценария экономического развития, применительно к условиям которого она была сформирована. С одной стороны, приоритеты обосновываются исходя из особенностей сценария развития, которые могут различаться как содержанием целевых установок, так и конъюнктурными условиями в разных секторах экономики и/или регионах. С другой - принятая система приоритетов доопределяет исходный сценарий в ряде существенных аспектов, конкретизирует его.

Приоритеты рождаются в процессе рассмотрения конкретных проблемных ситуаций, которые возникают в данном сценарии развития экономики. Следовательно, итоговая система приоритетов зависит от качества той аналитической работы, которая лежит в основе описания существа проблемной ситуации и определяет меру преодоления иллюзий и стереотипов мышления. Например, проблемы и приоритеты технологического развития совершенно по-разному формируются в рамках чисто технократического подхода и при любом более адекватном описании взаимообусловленности технологических и «нетехнологических» аспектов эволюции социально-экономической системы.

Особой задачей является оценка ресурсных возможностей государства (правительства) применительно к реализации различных вариантов экономической политики (и различным наборам инструментов регулирования воспроизводственных процессов).¹⁰

В современной кризисной ситуации обострилась проблема неадекватности масштаба ресурсов, которые государство может выделить на реализацию экономической политики, масштабу накопленных воспроизводственных проблем. Следовательно, необходимо определить этапы экономической стратегии, которым соответствуют различные практически реализуемые приоритеты (наборы проблем, для решения которых имеются необходимые и достаточные предпосылки). В связи с этим актуальным становится исследование того, как система управления приспосабливается к функционированию в ситуации «ресурсно-несбалансированного целеполагания», какие трансформации при этом претерпевает система приоритетов.

Если отбор приоритетов основывается на процедурах селекции убыточных или потенциально эффективных предприятий, возникает ряд проблем.

1. Экономические (финансовые) показатели деятельности предприятий определяются в существенной мере содержанием экономической политики, проводимой на федеральном и региональном уровнях. Вследствие этого любые выводы (суждения) о финансовом состоянии предприятий являются по своей природе относительными и могут быть изменены в случае корректировки экономической политики.

Поэтому оценку перспектив развития конкретных производств, предприятий, отраслей следует проводить с учетом возможных в будущем изменений в воспроизводственной ситуации. Иными словами, это задача не аналитическая (т. е. обращенная в ретроспективу, имеющая целью некоторую констатацию сложившегося положения), а прогнозная (т. е. задача вариантного условного прогноза возможных последствий изменения той среды, в которой функционирует данный экономический субъект).

В условиях неустоявшихся финансово-стоимостных и ценовых пропорций чрезвычайно усложняется задача оценки эффективности инвестиционных и технологических решений. Это ограничивает применимость прощенных формализованных процедур принятия решений о конкурентоспособности или неконкурентоспособности производств, а также процедур определения необходимых форм и масштабов поддержки предприятий.

2. Следует различать «отвлеченные» оценки экономической эффективности, которые соответствуют классической теории фирмы (выигрыш от экономии на издержках и выигрыш от расширения производства имеют одинаковые веса в процессе принятия инвестиционных решений), и оценки эффективности, скорректированные с учетом объективно существующей смещенности инвестиционных предпочтений в направлении проектов, обеспечивающих рост объемов производства, рост экономических «размеров» фирмы, расширение доли на рынке и т. п. Государственное вмешательство в экономику может преследовать и цель исправления этой смещенности, и цель формирования специфической смещенности, обеспечивающей реализацию некоторых макроэкономических целей. Опыт адаптации развитых стран к энергетическому кризису содержит много примеров такого рода (например, государственное стимулирование проектов, направленных на энергосбережение).

Некоторые специфические режимы развития предопределяют особые стереотипы хозяйствования, принятия инвестиционных решений, в основе которых лежит более сложная экономическая «рациональность» по сравнению с рациональностью формального выбора более эффективного из рассматриваемых вариантов инвестирования.

Словом, необходимо модифицировать формальные процедуры, в максимально возможной мере учитывать при интерпретации соответствуют; оценок реальные экономические интересы хозяйствующих субъектов. В соответствии с этим поиск «межотраслевых» и «межсубъектных» провалов на пространстве экономических интересов может рассматриваться как один из вариантов логики выявления приоритетов государственного вмешательства в экономику.¹¹

3. Когда речь идет об эффективном производстве, то имеется в виду, во-первых, эффективное производство определенного объема продукции, во-вторых, не некоторый абстрактный уровень эффективности, а тот, который является приемлемым для данной экономики в данной воспроизводственной ситуации. Эффективность является категорией производной, вторичной по отношению к выбору режима, способа поддержания относительного ресурсно-технологического равновесия в экономике и сбалансированности имеющихся потребностей с возможностями их ресурсного обеспечения.