Пенсионный фонд Российской Федерации

В постиндустриальном обществе пенсия может рассматриваться не как замещение утраченного заработка, а как страховка от бедности. Величина данной страховки (или пособия) может быть связана с прожиточным минимумом пенсионера. При этом дифференциация пособия в зависимости от полученного в период трудовой деятельности заработка необязательна. Отдельно необходимо рассматривать вопрос о степени охвата пожилого населения пособием. Если подавляющее большинство населения не имеет иных источников существования, кроме государственной пенсии, предпочтителен 100%-ный охват населения данным пособием. В противном случае пособие может выплачиваться лишь беднейшим слоям для доведения уровня их доходов до прожиточного минимума или иного гарантированного минимума.

Следует отметить, что и  в современной России коэффициент  замещения не является идеальным измерителем степени достатка пожилого населения. Например, для населения с низким уровнем заработной платы даже выплата пенсии на уровне прожиточного минимума будет означать высокий коэффициент замещения (например, в настоящее время наибольший коэффициент замещения у работников сельского хозяйства, что отнюдь не означает высокого уровня социальной защищенности данных слоев населения). У населения с высокой заработной платой, напротив, даже относительно высокая государственная пенсия обеспечит лишь мизерный коэффициент замещения. Для обеспечения сбалансированности перераспределительной системы необходимо реалистично сформулировать ее цели.

Реалистичной целью системы  государственного пенсионного обеспечения  является борьба с бедностью в пенсионном возрасте. Минимальная пенсия должна быть не меньше прожиточного минимума для пенсионеров (или не меньше уровня, обеспечивающего основные потребности пенсионера: два-два с половиной прожиточных минимума, или так называемого воспроизводственного минимального потребительского бюджета пенсионера). Решение задачи роста благосостояния пожилого населения – повышения соотношения доходов, получаемых до выхода и после выхода на пенсию, – может стимулироваться государством (обеспечение низкой инфляции, программа софинансирования пенсий, обеспечение стабильности банковской системы, обеспечение прозрачности фондового рынка и т.д.), но в основном должна решаться гражданами (особенно обеспеченными) самостоятельно. Следовательно, решение задачи повышения соотношения доходов, получаемых до выхода и после выхода на пенсию, выходит за рамки реалистичной (то есть сбалансированной в долгосрочном периоде)  распределительной пенсионной системы.

По критерию возраста выхода на пенсию по старости в соответствии с действующим российским законодательством можно выделить следующие группы граждан (приложение 3).Таким образом, согласно законодательству значительная часть граждан выходит на пенсию в сравнительно молодом возрасте, раньше общеустановленного срока (рис.1): 38,5% мужчин – до 60 лет, 26,8% женщин – до 55 лет. Столь ранние сроки выхода на пенсию обусловливают тот факт, что на одного пенсионера (в том числе получающего пенсию по инвалидности) в России приходится менее двух плательщиков взносов на обязательное пенсионное страхование, причем при ухудшении демографической ситуации данное соотношение будет сокращаться.

2.3Разработка подходов к обеспечению сбалансированности распредели тельной компоненты государственного пенсионного обеспечения

Прежде всего необходимо отметить, что в середине 2008 г. существовал альтернативный сценарий реформирования ЕСН, разработанный Минфином России. Предложения Минфина России по сокращению дефицита пенсионной системы заключались в индексации шкалы ЕСН таким образом, чтобы обеспечить эффективную ставку налога на уровне величины, имевшей место в 2005 г.¹⁰ При этом ставка налога и распределение его поступлений между внебюджетными фондами предполагались неизменными.

В результате налоговая нагрузка на труд возрастала, однако в меньшем  объеме, нежели чем предлагается Минздравсоцразвития России (табл. 10). ¹¹

Уровень налоговой нагрузки на бизнес при реализации предлагаемой Минфином России реформы ЕСН также достаточно высок (налоговая нагрузка увеличится на 1,3% ВВП), поэтому с учетом развития кризиса в экономике России нам представляется более целесообразным вариант постепенной индексации шкалы ЕСН, рассмотренный ниже.

Как было отмечено выше, предложение Минфина России об индексации шкалы ЕСН без изменения правил формирования пенсионного капитала приводит к появлению дополнительных обязательств пенсионной системы перед обеспеченными слоями населения (рис. 11).

При реализации предложений  Минздравсоцразвития России дополнительные обязательства пенсионной системы перед обеспеченными слоями населения возникают в существенно меньшем объеме, чем при реализации предложений Минфина России (рис. 2).¹² Однако данный недостаток предложений Минфина России, как отмечалось выше, может быть устранен двумя способами:

• во-первых, с помощью более постепенной и умеренной индексации шкалы ЕСН;
• во-вторых, путем снижения зависимости между взносами,    уплачиваемыми высокооплачиваемыми работниками, и уровнем пенсий, то есть уменьшением коэффициента замещения с ростом дохода индивидуума. Технически это достигается с помощью снижения доли страховых взносов, влияющих на увеличение пенсионных прав, которые уплачиваются с высоких заработных плат, и симметричного повышения доли страховых взносов, не влияющих на увеличение пенсионных прав (солидарной части тарифа).

Возможный вариант решения  проблемы сбалансированности пенсионной системы, а также проблемы двойного платежа, когда одно поколение вынуждено  финансировать выплату пенсии нынешним пенсионерам и накапливать средства на собственную старость, – это  использовать средства Фонда национального  благосостояния (ФНБ) и доходы от приватизации государственного имущества на выплату пенсий¹³

 Эффективному использованию средств ФНБ для решения долгосрочных проблем пенсионной системы при любом сценарии развития пенсионной системы в значительной степени противоречит тот факт, что существуют законодательные возможности использовать средства данного Фонда для выплаты пенсий существующим поколениям пенсионеров без проведения каких-либо реформ. Существует риск того, что средства ФНБ будут использованы для «латания дыр» пенсионной системы, а не для ее структурной перестройки. В связи с этим далее под средствами ФНБ мы будем понимать не столько имеющиеся у него в настоящее время финансовые ресурсы, сколько будущие поступления в данный Фонд в период благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.

Помимо нефтегазовых доходов  источником покрытия дефицита пенсионной системы могли бы стать приватизация, рост капитализации и увеличение доли прибыли, поступающей в федеральный бюджет от федеральных компаний, находящихся в государственной собственности. Этот способ увеличения активов и соответственно доходов пенсионной системы одновременно позволит также ослабить роль государства в экономике, что особенно важно в период посткризисного развития. Доходы от приватизации как источник софинансирования пенсионной реформы использовали многие страны (из наиболее близких к нам – Польша).

Можно выделить следующие  сценарии использования средств  ФНБ и доходов от приватизации государственного имущества для решения текущих и/или долгосрочных проблем пенсионной системы.

Первый сценарий – сохранение доминирования перераспределительной пенсионной системы.

Второй сценарий – сохранение доминирования перераспределительной пенсионной системы.

Третий сценарий – переход  на накопительную систему.

Четвертый сценарий – ускоренный переход на накопительную систему с минимизацией государственных обязательств по пенсионному обеспечению.

Предпочтительность того или иного сценария привлечения дополнительных (помимо ЕСН) средств в пенсионную систему зависит от жесткости бюджетных ограничений, политической воли властей направлять все конъюнктурные доходы на решение проблемы сбалансированности пенсионной системы и объемов дополнительных ресурсов, которые можно в нее привлечь. При существующих макроэкономических и политических условиях более предпочтительным представляется третий сценарий, который обеспечивает меньшую зависимость решения проблемы сбалансированности пенсионной системы от внешнеэкономической конъюнктуры, позволяет в кратчайшие сроки начать использование конъюнктурных доходов для решения пенсионной проблемы, что снижает политическое давление на использование финансовых резервов по другим направлениям. При увеличении государственных финансовых резервов и/или пенсионных накоплений, а также при наличии политической воли возможен постепенный переход от третьего к четвертому сценарию.

Если нефтегазовых доходов  и средств от приватизации государственного имущества не хватит на проведение пенсионной реформы или просто для  выплаты пенсий нынешнему поколению пенсионеров, может возникнуть необходимость повышения налогов для обеспечения сбалансированности пенсионной системы (проведения пенсионной реформы).

В такой ситуации крайне важно в качестве источника финансирования пенсионной системы выбрать повышение  НДС, а не ЕСН. Такой выбор обусловливается  следующими причинами:

1) база НДС существенно  шире, чем база ЕСН. Так как  НДС – это налог на потребление,  то под обложение НДС попадают  и доходы, отличные от заработной  платы (это особенно важно в  ситуации со стареющим населением). Следовательно, повышение НДС  вызывает меньше искажений в  экономике, чем повышение ЕСН  (особенно это относится к рынку  труда);

2) повышение НДС сможет  решить проблему несбалансированности  пенсионной системы в случае  снижения цен на энергоносители  гораздо успешнее, чем повышение  ЕСН. Доля конъюнктурной составляющей (зависящей от цены на нефть)  в поступлениях по НДС в  2006 г. составила чуть более  1%. Уровень же заработной платы  существенно зависит от внешнеэкономической  конъюнктуры. Данная зависимость является нелинейной: на начальной фазе экономического кризиса по причинам, описанным выше, сокращение ЕСН может быть значительно меньшим, чем снижение НДС, однако при глубоких и продолжительных кризисах поступления по налогам на потребление, как правило, более стабильны, чем по налогам на заработную плату;

3) повышение НДС в отличие  от повышения ЕСН (страховых  взносов) не скажется на конкурентоспособности  российской экономики. ЕСН (страховые  взносы) – это налог на заработную плату, который частично перелагается в цену товара. Следовательно, повышение ЕСН отрицательно сказывается на конкурентоспособности отечественных экспортеров, особенно в трудоемких отраслях. НДС, напротив, является налогом на потребление, в том числе

и на импорт, а экспортерам  он возмещается.

Следует также отметить, что в настоящее время в  России есть определенный резерв повышения ставки НДС. Во-первых, существует льготная 10%-ная ставка НДС, которая может быть отменена для повышения не только доходов бюджета, но и нейтральности налоговой системы. Во-вторых, даже базовая ставка НДС в России (18%) является невысокой по сравнению со многими странами ЕЭС.

Повышение пенсионного возраста сможет в долгосрочной перспективе существенно сгладить финансовые проблемы пенсионной системы. Однако в настоящее время озвучено политическое решение, согласно которому повышения возраста выхода на пенсию не будет.¹⁴

Однако увеличение ожидаемой продолжительности жизни, отсутствие значительных пенсионных накоплений у большинства граждан и низкая степень вероятности накопления в ФНБ такого объема финансовых ресурсов, чтобы доходы от их размещения покрывали все возрастающие потребности пенсионной системы, скорее всего, не оставят властям иного выхода, как повышение пенсионного возраста. Фактически нынешняя элита может выбирать между двумя сценариями развития: постепенно начать повышать пенсионный возраст сейчас или резко повысить его до 65 лет в начале – середине 2020-х гг., когда остальные источники обеспечения финансовой сбалансированности пенсионной системы будут исчерпаны. В связи с этим, несмотря на всю непопулярность данной меры, предлагается уже сейчас объявить о необходимости повышения пенсионного возраста для мужчин и для женщин до 65 лет. Актуальность такой меры в современной России можно обосновать тем, что в будущем в большинстве стран мира прогнозируется

рост продолжительности  жизни и Россия не является исключением. Несмотря на низкие значения ожидаемой продолжительности жизни при рождении, наблюдаемые в современной России, – 59 лет для мужчин и 72 года для женщин, – во многом они связаны с более высокой, чем в развитых странах, детской смертностью и крайне высокой мужской смертностью в трудоспособных возрастах. В результате ожидаемая продолжительность жизни 60-летних мужчин составляет 13,2 года, а 60-летних женщин – 19 лет.

Следовательно, даже при  нынешней продолжительности жизни  в России повышение пенсионного  возраста для женщин на пять лет  представляется вполне оправданным. При  снижении мужской сверхсмертности и увеличении ожидаемой продолжительности жизни возникнет необходимость дальнейшего повышения пенсионного возраста для обоих полов.

Такое повышение обусловлено  тем, что в настоящее время ожидаемая продолжительность жизни близка к 65 годам (66 лет). Если работник согласится выйти на пенсию в данном возрасте, срок его пребывания на пенсии радикально сократится и появится возможность обеспечить ему существенное повышение коэффициента замещения. При увеличении ожидаемой продолжительности жизни соотношение дополнительного периода занятости, обеспеченного добровольным более поздним выходом на пенсию,

и периода пребывания на пенсии будет сокращаться, одновременно будет снижаться и приращение коэффициента замещения благодаря  добровольному выходу на пенсию в  индикативном возрасте.

В результате у работников исчезнет заинтересованность в добровольном продолжении трудовой деятельности за сравнительно незначительное увеличение коэффициента замещения. Следовательно, использование инструмента стимулирования добровольного более позднего  выхода на пенсию может иметь максимальную отдачу именно сейчас для людей предпенсионного возраста (мужчины старше 50 лет и женщины старше 45 лет).