Пенсионный фонд Российской Федерации

3. Анализ влияния колебаний экономической конъюнктуры на устойчивость перераспределительной составляющей

Международный опыт функционирования распределительных пенсионных систем показывает, что они не защищены от экономического кризиса, потому что  их существование напрямую связано  со сбором налогов. В кризисных условиях меньше работников делают отчисления в пенсионный фонд. Кроме того, пенсионные системы сталкиваются с демографическими проблемами, с которыми они сталкивались и раньше. Например, отношение пенсионеров  старше 65 лет к работающему населению  в возрасте 15–65 лет в Европейском  союзе составляло в 2008 г. приблизительно 25% и, по прогнозам, составит в 2060 г. 54%. Конечно, проблема заключается не только в  этом отношении, но еще и в том, сколько людей не пенсионного возраста действительно работают. Возможно, наименее болезненным выходом из сложившейся ситуации будет увеличение возраста выхода на пенсию. В любом случае необходимые изменения в распределительных пенсионных системах в ответ на структурные изменения, демографические проблемы и финансовый кризис должны происходить постепенно. Выплаты, определяемые распределительными пенсионными системами, пострадают от экономического спада значительно менее серьезно, чем это имеет место в условиях накопительных систем. Мировая рецессия уменьшит отчисления в государственные пенсионные фонды вследствие снижения собираемых государством налогов.

Степень влияния кризиса  на пенсионную систему будет очень  сильно зависеть от ее зрелости. Наибольшему  фискальному давлению подвергнутся страны, в которых финансовые потоки, порождаемые инвестициями и отчислениями в государственный пенсионный фонд, превышают текущие расходы на пенсионное обеспечение.

В России экономический кризис привел к существенному снижению поступлений по распределительной  компоненте пенсионного обеспечения в реальном выражении (табл. 1).⁵

Из представленных в табл. 1 данных видно, что в номинальном  выражении поступления в пенсионную систему были достаточно стабильны  во время кризиса. Это связано прежде всего с тем, что на начальных этапах экономического кризиса хозяйствующие субъекты, как правило, стремятся сохранить наиболее квалифицированные кадры, увольнение которых может подорвать основу бизнеса. К этому добавляются особенности российского законодательства, мешающие бизнесу оперативно сокращать численность занятых. В итоге при ухудшении экономической ситуации поступления социальных взносов снижаются не так резко, как поступления, например, по налогу на прибыль организаций. Вместе с тем в реальном выражении поступления взносов в пенсионную систему существенно сократились. Однако динамика пенсионных выплат, напротив, свидетельствует об увеличении пенсий в реальном выражении: 1 марта 2009 г. базовая часть трудовой пенсии россиян была увеличена на 8,7%, 1 апреля – на 17,5%;1 августа на 7,5% выросла страховая часть трудовой пенсии, следующее повышение пенсии произошло 1 декабря: базовая часть трудовой пенсии была проиндексирована на 31,4%. Очевидно, что данные темпы индексации существенно превышают инфляцию.

Все вышеизложенное позволяет  сделать вывод о заложенной в  пенсионную систему процикличности: во время кризиса существенно снижаются доходы пенсионной системы, а для достижения социально-политической стабильности власть вынуждена идти на повышение социальных обязательств, даже если данное повышение и не заложено в полном объеме в российское законодательстве. Необходимо отметить, что и само российское законодательство устанавливает определенную негибкость расходов на пенсионное обеспечение во время кризиса: индексация базовой и страховой частей трудовой пенсии не может быть ниже уровня инфляции. В результате без значительных вливаний из федерального бюджета распределительная компонента пенсионной системы является неустойчивой к колебаниям экономической конъюнктуры.

Глава 2

1. Особенности российской модели пенсионной реформы

Законодательство закрепило  разделение уровней пенсионной системы  по источникам финансирования. Первый уровень – базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения – финансируются федеральным бюджетом за счет единого социального налога (ЕСН), взимаемого с фонда заработной платы, и других (общих) налогов. Выделение в реформе 2002 г. государственного пенсионного обеспечения, источником финансирования которого выступают только средства федерального бюджета (общие налоги), в качестве отдельного элемента пенсионной системы стало важным шагом вперед. Кроме того, в законе была четко закреплена ответственность федерального бюджета по финансированию не страховых периодов, включаемых в общую продолжительность страхового стажа при расчете величины трудовой пенсии. Источником финансирования пенсий второго уровня выступают обязательные отчисления работодателей с фонда оплаты труда работников, направляемые на страховую и накопительную части трудовой пенсии, фиксированные платежи индивидуальных предпринимателей и дополнительные обязательные отчисления в профессиональные пенсионные системы в случае их создания. Отчисления на страховую (и накопительную) части пенсии дифференцированы по трем основаниям: сектору занятости (сельскохозяйственный и все остальные), величине годового фонда заработной платы работника и его возраста. Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется на финансирование страховой части пенсии. Сами работники из своих доходов (заработная плата и пр.), согласно пенсионной реформе 2002 г., не платили обязательных страховых взносов в пенсионную систему. Пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей в НПФ. Для того чтобы оценить результаты пенсионной реформы, необходимо прежде всего, выявить цели, которые преследовало или могло преследовать правительство при проведении реформы.

 Основной целью реформы,  скорее всего, было повышение  жизненного уровня нынешнего поколения пенсионеров. Учитывая значительное  обесценение пенсии в реальном выражении за 1990-е гг., а также периодически возникавшую во второй половине 1990-х гг. задолженность ПФР по выплате пенсий, речь шла, очевидно, о повышении размеров пенсии и обеспечении сбалансированности пенсионной системы. Кроме того, в ответ на недовольство населения низкой дифференциацией пенсий, совсем не отражавшей трудовые заслуги пенсионеров, подчеркивалось, что реформа должна исправить это положение и усилить страховые и/или накопительные принципы, т.е. обеспечить связь между уплаченными в систему взносами и будущей пенсией. Также планировалось, что параллельно с совершенствованием обязательной пенсионной системы развитие получат дополнительные пенсии, что позволит вовлечь сбережения населения в инвестиционный процесс. Наконец, предполагалось, что система с индивидуальными накопительными счетами политически более независима от решений по распределению бюджетных средств и политико-экономических циклов в бюджетной политике, чем традиционная распределительная система, основанная на принципе солидарности поколений. Абсолютные и относительные показатели среднего размера пенсий в разрезе различных категорий получателей, которые во многом являются критериальными для оценки эффективности системы, представлены в табл. 2⁶. Если взять за точку отсчета 1990 г.как год максимального размера пенсионного обеспечения и год, в котором был принят первый российский закон о пенсионном обеспечении, то наихудшим для пенсионеров оказался 1999 г., когда средняя пенсия в реальном выражении составляла менее трети от исходного уровня. Однако уже первый год пенсионной реформы позволил вернуться к показателям середины 1990-х гг. (но без задержек с выплатами пенсий), а к 2007 г. средняя пенсия в реальном выражении немного превысила 70% уровня 1990 г.        Сохранение темпов роста реального размера пенсии на уровне 4–6% в год

позволит достичь показателей 1990 г. к 2013–2016 гг.После глубокого падения в 1999 г., когда средний размер пенсии снизился до критической черты и составлял всего 70% прожиточного минимума пенсионера (ПМП), к 2002 г. средний размер пенсии удалось сравнять с ПМП. Из представленных в табл. 3 данных видно, что в период с 2002 по 2004 г. под влиянием более высоких темпов индексации страховой части пенсии ее доля в средней пенсии последовательно возрастала (с 57 до 60%), а базовой части – сокращалась (с 35,9 до 34%). Сокращался также удельный вес пенсий по государственному обеспечению (с 6,8 до 5,6%). Та же динамика характерна для трудовых пенсий как основных пенсионных выплат. Увеличение доли страховой части пенсии в средних размерах назначенных в отчетном году пенсий было менее выраженным, особенно для пенсионеров по старости и инвалидности, что отражает тот факт, что пенсионные права новых пенсионеров 2002–2004 гг. сформировались в рамках прежней системы и учитывались с ограничением на соотношение индивидуального и среднего по стране заработков. Картина изменилась в марте 2005 г., когда базовая часть пенсии по старости была повышена на 37%: с 660 до 900 руб. Причиной отхода от нормативного порядка индексации послужили известные события, последовавшие после введения в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 о монетизации социальных льгот. Итоги первых лет пенсионной реформы показывают, что накопительная составляющая пенсионной системы развивается медленнее и не совсем так, как виделось в 2001–2002 гг. Согласно отчетам об исполнении бюджетов ПФР за три года накопительной реформы объемы средств обязательных пенсионных накоплений выросли в 4,5 раза (табл. 4)⁷. Однако в отношении к ВВП удельный вес обязательных пенсионных накоплений до сих пор остается незначительным и далеким от тех величин, которые предсказывали перед запуском реформы: спустя шесть лет после ее начала пенсионные накопления не достигли и 1,5% ВВП. Анализируя динамику темпов прироста пенсионных накоплений, нельзя не заметить, что начиная с 2004 г. наметилась тенденция к снижению данного показателя. Обвальное снижение темпов прироста пенсионных накоплений в 2005 г. было вызвано двумя причинами: снижением базовой ставки ЕСН и тем, что с 2005 г. из числа участников накопительной составляющей исключили мужчин, родившихся в 1953–1966 гг., и женщин 1957–1966 гг. рождения. В общем числе занятых, родившихся в 1953 г. (мужчины) и в 1957 г. (женщины) и моложе, доля этой средней возрастной когорты составляла в 2004 г. порядка 46%.

Ограниченный набор инструментов, в которые инвестируются средства обязательных пенсионных накоплений, стал причиной весьма средних, если не сказать неудовлетворительных, результатов финансовой деятельности управляющих компаний в 2004–2007 гг. (табл. 5)⁸. Таким образом, в рамках российской пенсионной реформы создание обязательных накоплений на основе индивидуальных счетов не обеспечивает перехода к полноценной накопительной системе пенсионного обеспечения. Таким образом, реформа не смогла решить основные проблемы, которые стояли и стоят перед пенсионной системой (табл. 6)⁹.

Очевидно, что в перспективе  эти проблемы будут только нарастать. Обострившиеся в начале 2007–2009 гг. дискуссии вокруг вопроса о дефиците ПФР и «неработоспособности» накопительного компонента равносильны признанию неуспеха пенсионной реформы. Первого октября 2008 г. на заседании Правительства РФ было принято решение провести в 2010–2011 гг. масштабную реформу единого социального налога (ЕСН).Источником финансирования страховой и базовой частей пенсии становится страховой взнос (в настоящее время дефицит по выплате базовой части трудовой пенсии покрывается из федерального бюджета). При этом базовая часть пенсии по старости становится составляющей частью страховой пенсии и в дальнейшем подлежит индексации в связи с ростом доходов ПФР, но не выше роста среднемесячной заработной платы. Чтобы с помощью страхового взноса можно было финансировать базовую и страховую части трудовой пенсии, резко увеличивается величина тарифа этого взноса (действующие ставки социального налога приведены в табл. 7, предлагаемые Минздравсоцразвития России страховые тарифы приведены в табл. 8 и 9). При этом устанавливается

предельный размер выплат работнику для начисления страховых  взносов в размере 135% от средней  заработной платы (данный порог в  дальнейшем индексируется по росту  заработной платы).При реализации данных мер в 2011 г. существенно увеличится налоговая нагрузка, ее рост составит около 1,7% ВВП. Следует отметить, что в рассматриваемой реформе значительное внимание уделяется переходу на «страховые принципы» функционирования пенсионной системы. При этом страховой взнос противопоставляется налогу, что служит обоснованием ряда положений рассматриваемой реформы, в частности тезиса о необходимости отдельного от налогов администрирования сбора страховых платежей. Вместе с тем отличия предлагаемых Минздравсоцразвития России страховых взносов от налогов и собственно «страховой характер» данных взносов представляются несколько преувеличенными.При реализации данных мер в 2011 г. существенно увеличивается налоговая нагрузка, ее рост составляет около 1,7% ВВП. Следует отметить, что в рассматриваемой реформе значительное внимание уделяется переходу на «страховые принципы» функционирования пенсионной системы. При этом страховой взнос противопоставляется налогу, что служит обоснованием ряда положений рассматриваемой реформы, в частности тезиса о необходимости отдельного от налогов администрирования сбора страховых платежей. Вместе с тем отличия предлагаемых Минздравсоцразвития России страховых взносов от налогов и собственно «страховой характер» данных взносов представляются несколько преувеличенными.

Несмотря на рост налоговой нагрузки, тарифа на обязательное пенсионное страхование в размере 26% на всех страхователей недостаточно для финансирования базовой и страховой части пенсии в долгосрочном периоде, поэтому Минздравсоцразвития России предлагает увеличивать размер страхового тарифа по мере роста потребности в финансировании (табл. 10).Отдельно необходимо отметить программу валоризации прав старших поколений. Денежная оценка прав по состоянию на 1 января 2002 г. увеличивается на 10% + 1% за каждый полный год общего трудового стажа до 1 января 1991 г. Данное мероприятие предполагается реализовать за счет средств федерального бюджета (в 2010 г. – 502 млрд руб.).

Во многом решение о  валоризации пенсий продиктовано описанным выше снижением коэффициента замещения в условиях быстрого роста заработных плат. К 2008 г. у руководства страны возникла иллюзия неизбежности линейного роста (с высокими темпами) заработных плат в долгосрочной перспективе. В тех прогнозах, которые делались в 2007 – середине 2008 г., соотношение пенсий и заработных плат на долгосрочную перспективу при реализации инновационного сценария развития России выглядело совсем угрожающе: в некоторых расчетах того времени коэффициент замещения к 2020 г. прогнозировался на уровне 10%

2.2 Важнейшие проблемы  российского законодательства,

снижающие эффективность  перераспределительной компоненты пенсионной системы

Как было показано выше, основная проблема распределительной компоненты пенсионной системы России заключается в ее долгосрочной несбалансированности при условии использования поддержания коэффициента замещения в качестве социального ориентира для реформирования системы. Данную проблему целесообразно разделить на две части.

Во-первых, представляется сомнительным использовать коэффициент замещения в качестве социально-политического ориентира развития пенсионной системы.

Во-вторых, действующее законодательство устанавливает слишком ранний срок выхода на пенсию, который, по сути, обусловливает неизбежность низкого коэффициента замещения.

Рассмотрим обе проблемы.

Нынешняя государственная  пенсионная система, направленная на страхование  утраченного заработка работника, возникла в развитых европейских странах еще в конце XIX в. и была направлена на смягчение положения старшего поколения в условиях индустриализации. Соотношение государственной пенсии и среднего уровня оплаты труда (то есть коэффициент замещения) в такой системе служит хорошим индикатором уровня социальной защищенности пожилого населения. На обеспечение пожилых людей в индустриальном обществе (то есть в обществе, где большинство населения уже не имеет большого числа детей, но все еще недостаточно богато, чтобы иметь собственные накопления на старость) была направлена и норма о 40%-ном коэффициенте замещения, закрепленная в Конвенции Международной организации труда № 102 «О минимальных нормах социального  обеспечения» 1952 г. Однако необходимо отметить, что в Конвенции речь идет о 40%-ном коэффициенте замещения для типичного получателя пенсии с женой, находящейся на иждивении. Типичным же получателем пенсии в 1952 г., когда принималась данная Конвенция, были работники, занятые в машиностроении и металлообработке. В постиндустриальном обществе, где работают, как правило, оба супруга, существенно расширены возможности для самостоятельного накопления, значительно вырос уровень оплаты труда и в ряде случаев накоплен определенный запас богатства, принципы формирования пенсионной системы индустриального общества могут быть поставлены под сомнение.