Особенности финансового контроля в рыночной экономике и основные направления развития

   В царствование Алексея Михайловича  число приказов, осуществляющих финансовую деятельность, значительно увеличилось. Так, в 1655 г. был создан Счетный Приказ, основная деятельность которого сводилась к анализу приходных и расходных книг других приказов.

   В 1718 г. приказы были упразднены Петром I в связи с учреждением камер-коллегии. Изменение административно-территориального деления России влечет изменение и в сфере налогообложения. Цель губернской реформы была исключительно фискальная - она «получила отталкивающий характер пресса для выжимания денег».

   Указом  от 22 февраля 1711 г. утверждается Правительственный  Сенат - постоянно действующий высший орган государственного управления, в числе других функций выполнявший обязанности контролера в сфере государственных доходов и расходов. В это время учреждаются должности фискалов, которые должны «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления государственных чиновников.

   В эпоху Петра I создавались новые  по своему предназначению контрольные  органы. В 1717 г. учреждаются финансовые коллегии. При коллегиях состояли фискалы. В обязанности камер-коллегии вменялось «надзирание и правление над окладными и неокладными доходами». Камер-коллегия имела сеть своих учреждений на местах. Органом камер-коллегии в провинции был земский комиссар, который собирал подати, надзирал за эксплуатацией государственных имуществ, выполнял целый ряд других, не связанных с взиманием податей, функций. Для заведывания расходами была учреждена штатс-контор-коллегия, а ревизион-контора — для проверки счетов и отчетов.

   В 1727 г. в целях борьбы с недоимками образована специальная Доимочная  канцелярия, а в 1733 г. - Доимочный  приказ.

   Результатом финансовых преобразований, проведенных  Петром I, явилось увеличение за пятнадцать лет доходов более чем в  три раза: в 1710 г. - 3,1 млрд. рублей, в 1725 г. - 10,2 млрд. рублей.  

   Начало XVIII - конец XIX веков

   В 1775 г. утверждаются губернские финансовые органы - казенные палаты. Им поручается управление откупами на местах. Данным органам также вменялось собирать сведения о численности населения. При казенных палатах находились податные инспектора и податные присутствия. Такая система устройства фискального аппарата просуществовала до конца XIX в.

   Во  времена Екатерины II, указом от 24 октября 1780 г. была учреждена экспедиция о  государственных доходах. В 1781 г. ее разделили на четыре самостоятельных экспедиции: первая занималась доходами, вторая - расходами, третья - ревизией счетов, четвертая - взысканием недоимок, недоборов и нечетов. Все четыре экспедиции подчинялись генерал-прокурору.

   Петровские  коллегии к тому времени были упразднены, а их функции по финансовому управлению переданы казенным палатам.

   8 сентября 1802 г. было создано Министерство  финансов, основной задачей которого стало управление казенными и государственными деньгами. Первым министром был назначен граф Алексей Иванович Васильев. Министерство было окончательно сформировано в 1811 г. В качестве структурного подразделения Министерства финансов того времени был организован департамент податей и сборов, который в 1863 г. разделили на два самостоятельных департамента: окладных и неокладных сборов. Наряду с названными подразделениями работой по взиманию налогов занимался департамент торговли и мануфактур.

   Только  с учреждением Министерства финансов, в ведении одного министерства были сосредоточены полномочия по управлению всеми государственными доходами и расходами.

   Контрольно-надзорная  функция осуществлялась Министерством  финансов совместно с органами управления государственными доходами на местах (казначействами, казенными палатами и др.). На Министерство полиции возлагалась обязанность точного соблюдения полученных от министра финансов предписаний, существо же этих мер находилось вне сферы его ответственности.

   Конец XIX - начало XX веков - период активного  развития централизованного финансового  контроля.

   В 1885 г. в ведении казенных палат были учреждены должности податных инспекторов «для наблюдения за поступлением окладных сборов живого органа, близкого к населению, заботящегося об охранении его платежных сил и могущего быть представителем финансового ведомства на местах», которые осуществляли контроль за правильным взиманием налогов на своих участках.

     Начало XX - конец XX веков

   Из  инструмента финансовой политики финансовый контроль в это время был превращен  в орудие классовой борьбы, средство экономического подавления и носил картельный характер.

   Гражданская война и хозяйственная разруха  привели к политике военного коммунизма, когда частная торговля полностью  запрещалась, вводились плановое снабжение  населения товарами первой необходимости  и трудовая повинность. В таких условиях, цивилизованные способы пополнения государственной казны функционировать не могли. Учитывая это в ноябре 1917 г. ВЦИК издал декрет и принял Положение «О рабочем контроле». В положении было указано, что в интересах планомерного регулирования народного хозяйства во всех промышленных, торговых, банковских, сельскохозяйственных, транспортных, кооперативных и прочих предприятиях, имеющих рабочих или дающих работу на дом, вводится рабочий контроль над производством, куплей-продажей продуктов и сырья, материалов, их хранением, а также над финансовым хозяйством предприятий.

   В целях перестройки работы старого  государственного контрольного ведомства  по новому и для руководства им, Совет Народных Комиссаров в ноябре 1917г. направил в это ведомство  народного комиссара по государственному контролю. Декретом СНК в декабре 1917 г. в комиссариате государственного контроля была образована коллегия в составе трех человек. Ей поручалось обеспечить перестройку и реорганизацию старого ведомственного государственного контроля на социалистических началах. Данные попытки не имели успеха, что и послужило причиной создания Центральной контрольной коллегии.

   В период становления системы органов  внутренних дел в составе Народного  комиссариата внутренних дел РСФСР  функционировала финансовая служба. В докладе наркома внутренних дел РСФСР 5-му Съезду Советов 6 июля 1918 г. впервые было указано о структуре и функциях финансового отдела НКВД РСФСР.

   В январе 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет «Об образовании Центральной  контрольной коллегии, местных учетно-контрольных коллегий и выборных контрольных комиссий». Данные контрольные органы создавались в виде организации финансовых отделов губернских и уездных комитетов Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Этот декрет положил начало единой системе контролирующих органов, основанной на сочетании государственного контроля с общественным.

   На  их основе Положением ВЦИК о рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) от 7 февраля 1920 г. был  создан единый орган социалистического контроля с привлечением рабочих и крестьян. Переход к восстановлению народного хозяйства начался в 1921 г. в связи с переходом от политики военного коммунизма к НЭПу. Одним из первых финансовых мероприятий в рамках новой экономической политики было введение с 26 июля 1921 г. промыслового налога. В период НЭПа основной задачей финансовой политики в сфере внутренних дел стало вытеснение частника из всех сфер производства, усиление обложения капиталистических элементов. В новых экономических условиях начинают меняться характер налогов, их значимость в обеспечении доходной части бюджета. В этот период в органах управления было произведено соединение партийных и государственных органов контроля. При этом считали необходимым усилить партийное руководство контрольным аппаратом.

   В период 1923-1933 гг. была по существу заложена основа государственного контроля, в  том числе финансового.

   В декабре 1923 г. было утверждено положение  «О финансово-контрольном управлении Наркомфина (НКФ) и НКРКИ СССР», а  во второй половине 1925 г. были созданы его местные органы. В 1925 г. НКФ СССР принял Положение о наружном налоговом надзоре, где определялись права, функции, задачи и обязанности финансовых инспекторов, их помощников и финансовых агентов. На наружный налоговый надзор возлагалось обследование плательщиков налогов, изучение источников их доходов, объектов налогообложения.

   Ведение окладного счетоводства (карточки недоимок, книги, отчетные ведомости и др.) передавались кассовым органам, а взимание платежей - налоговым агентам. Исключительное значение придавалось контролю за взиманием налогов со стороны вышестоящих финансовых органов.

   В связи с коренными изменениями  в экономике государства, системе  производственных отношений, формах собственности  в 1933 г. в СССР была проведена налоговая реформа, что выразилось в ликвидации частного сектора, устранении многоукладности в экономике и упрощении налоговой системы.

   С этой целью организуются финансово-бюджетные  инспекции (ФБИ). Финансово-бюджетные  инспекции были предоставлены права производить ревизии и обследования деятельности кредитных учреждений, хозяйственных органов и бюджетных организаций, расходование средств, выделенных из бюджета, расходование специальных и внебюджетных средств. В ходе ревизии ФБИ имели право требовать представления от проверяемых организаций плановых, оперативных и отчетных данных, документации по учету; от кредитных учреждений — справок о состоянии счетов проверяемой организации; от должностных лиц проверяемых организаций - объяснений и справок по всем возникающим вопросам. Должностные лица таким образом должны были доказать законность своих действий.

   Впоследствии  в 1937 г. Финансово-бюджетные инспекций  были преобразованы в Контрольно-ревизионное  управление (КРУ) Наркомфина СССР с  функциями внутриведомственного контроля. Особую роль внутриведомственный контроль занимал в период Великой отечественной войны в изыскании дополнительных финансовых и материальных ресурсов на нужды обороны. В целом, данная финансовая система просуществовала до 60-х годов XX в. и эволюционировала в направлении, противоположном процессу общемирового развития. Как отмечала в свое время М.С. Студеникина до 1956 г. контрольно-ревизионный аппарат Министерства финансов СССР был построен на началах строгой централизации. Впоследствии контрольно-ревизионные службы стали создаваться в различных ведомствах. В настоящее время в составе Министерства финансово Российской Федерации также имеется контрольно-ревизионное подразделения с аппаратом контролеров-ревизоров в субъектах Федерации, городах, районах.

   Постановлением  Совета Народных Комиссаров Союза ССР  от 15 апреля 1936 г. было предложено всем народным комиссариатам и другим центральным учреждениям Союза  ССР, советам народных комиссаров союзных  и автономных республик, краевым  и областным исполнительным комитетам, начиная с 1936 года, установить финансовый контроль и производить документальные ревизии всех подчиненных учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств. Приказ НКВД СССР от 28 апреля 1936 г.  № 148 предписал обеспечить проведение документальных ревизий денежно-материальных ценностей в органах - частях, на предприятиях, в хозяйствах и на строительных объектах. Для этой цели в составе финансовых и финансово-плановых отделов (отделений) как в центре, так и на местах были выделены специальные лица - ревизоры.

   Сегодня контрольно-ревизионные подразделения, наряду с Центром проведения ревизий  и проверок деятельности органов  внутренних дел функционируют во всех МВД, ГУВД, УВД - субъектов Российской Федерации, УВДТ, ОУМТ и ВС, а также в Главкомате, округах и соединениях внутренних войск. Им отведена важная роль в осуществлении ведомственного контроля за соблюдением финансового и налогового законодательства, постановкой бухгалтерского учета, целевым и эффективным использованием трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

   До 1992 г. контрольно-ревизионное управление производило комплексные ревизии  составления и исполнения бюджетов, предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства и  форм собственности, проверяло финансовую деятельность государственных управленческих структур и общественных организаций, работу ведомственных контрольно-ревизионных служб. В ходе ревизий и проверок изучались условия получения прибыли, степень выполнения обязательств перед бюджетом, проверялось использование ресурсов, формирование и использование фондов денежных средств целевого назначения, вскрывались нарушения.

   С 1992 г. и по настоящее время основными  функциями контрольно-ревизионных  управлений во внутренней экономической  безопасности стали:

   - контроль соблюдения министерствами, ведомствами, предприятиями, организациями  и учреждениями финансово-бюджетного  законодательства; целевого и рационального  использования средств, полученных  из бюджета, включая средства  в иностранной валюте;

   - выполнение ревизий и проверок  по поручениям органов государственной  власти и управления;

   - выполнение ревизий и проверок  по требованиям правоохранительных  органов.

   В настоящее время значительно  возросло количество таких проверок, что серьезно  повлияло  на результативность работы  контрольно-ревизионных  служб. В действительно контрольно-ревизионные управления является практически единственными службами, которые проводят документальные ревизии и финансовые проверки по поручению Президента РФ и его администрации, Правительства РФ, Генеральной прокуратуры, других правоохранительных органов и глав администрации регионов.

   Изменения в экономике в конце 80-х годов  XX в. скоординировали и направления в финансовой политике государства, что повлекло за собой изменение соответствующих норм права. Отход от административно-командной модели развития экономики и переход к рыночным отношениям, возрождение предприятий, созданных на негосударственной форме собственности, потребовали радикальных перемен не только в финансовом законодательстве, возникла настоятельная необходимость в реорганизации органов финансового контроля.