Опыт зарубежных муниципальных заимствований

Институт муниципальных заимствований как система отношений, возникающих в связи с аккумулированием муниципальными образованиями временно свободных денежных средств физических и юридических лиц, представляет собой важнейший инструмент для ликвидации бюджетного дефицита, достижения баланса доходов и расходов бюджета в целом, а также для привлечения инвестиционных ресурсов.

Проблема  правового регулирования отношений  в сфере государственных и  муниципальных заимствований является сегодня одной из наиболее актуальных в системе финансового права Российской Федерации. С учетом того, что система правовых норм, регулирующих отношения в этой сфере, развивается медленно, российское законодательство еще сохраняет ряд недостатков, присущих прежней системе правового регулирования: пробелы и неразрешенность отдельных правовых аспектов, а в ряде случаев противоречивость правовых определений и норм. По-прежнему отсутствуют четкие и ясные принципы государственной политики и механизмы ее реализации в сфере государственных и муниципальных заимствований. Неопределенность механизмов действия норм федерального законодательства в сфере заимствований негативно влияет на развитие данного института в регионах. В силу этого правоотношения в сфере заимствований должны стать объектом компетентного научного исследования и правового регулирования, прежде всего на федеральном уровне.

Принятие  субъектами РФ и органами местного самоуправления самостоятельных нормативных  правовых актов в сфере заимствований часто приводит к возникновению правовых коллизий между федеральным, региональным и местным законодательством. Вместе с тем возросшая за последние годы экономическая роль заимствований субъектов РФ и муниципальных образований как отражение тенденции перераспределения финансовой ответственности за реализацию государственных инвестиционных проектов от центра к регионам, с одной стороны, и возросших социальных требований населения к региональной власти и органам местного самоуправления, с другой, требует сегодня ясного и четкого нормативного правового регулирования.

Государственное заимствование субъекта РФ с экономической  точки зрения -это кредитное отношение, опосредующее возвратное движение стоимости  в денежной форме, в котором данный субъект выступает в качестве должника, а с правовой точки зрения - это договор займа, в котором данный субъект выступает в качестве заемщика.

Под муниципальными заимствованиями в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ) понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

Муниципальные образования вправе осуществлять заимствования  у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). При этом указанные заимствования и предоставление гарантий не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга муниципального образования.

В соответствии с БК РФ предельный объем муниципальных  заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в этом же году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств бюджета.

Органы  местного самоуправления в соответствии с БК РФ, федеральными за конами от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации'; от 29.07.1998 № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг' уставом муниципального образования должны разработать положение"О порядке муниципальных заимствований". Этот документ регулирует отношения, возникающие при осуществлении администрацией города муниципальных заимствований, и определяет порядок и формы привлечения заемных средств, полномочия администрации при осуществлении муниципальных заимствований.

Неопределенность  механизмов действия норм федерального законодательства в сфере заимствований негативно влияет на развитие данного института.

Муниципальные внутренние заимствования

Муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов бюджетов, а также для погашения долговых обязательств в соответствии с программой муниципальных внутренних заимствований, которая представляет собой перечень внутренних заимствований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета города и погашение муниципальных долговых обязательств, и утверждается в виде приложения к решению о бюджете на очередной финансовый год.

Решение об осуществлении муниципальных  внутренних заимствований и выдаче муниципальных гарантий другим заемщикам  для привлечения займов принимается главой муниципального образования в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления о бюджете. Осуществление муниципальных внутренних заимствований допускается только в случае утверждения решением о бюджете муниципального образования на текущий финансовый год следующих параметров: в привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета муниципального образования для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга; в предельный размер муниципального долга, не превышающий объем доходов бюджета муниципального образования без финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; в расходы на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году. При этом предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга, утвержденный решением представительного органа о бюджете муниципального образования, не должен превышать 15% объема расходов бюджета. Контроль за соблюдением указанных ограничений при осуществлении муниципальных внутренних заимствований осуществляется финансовым управлением администрации муниципального образования.

Привлечение займов путем выпуска муниципальных ценных бумаг

Муниципальными  ценными бумагами являются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования. Эмитентом муниципальных ценных бумаг выступает местная администрация. Привлечение займов путем выпуска муниципальных ценных бумаг осуществляется в соответствии с решением о бюджете муниципального образования, а также программой муниципальных внутренних заимствований. Направление использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения муниципальных ценных бумаг, утверждается решением представительного органа местного самоуправления о бюджете. 

Пример

Сейчас для местных властей зачастую единственным источником долгового финансирования являются кредиты местных банков, имеющих ограниченную по объемам и дорогую ресурсную базу. В то же время в России уже сформировался достаточно емкий рынок публичного долгового финансирования, представленный субфедеральными и муниципальными облигациями России, общий объем которого приближается к 380 млрд руб. До сих пор размещение на фондовом рынке облигаций российских муниципальных образований носит единичный характер: это облигации Барнаула, Брянска, Волгограда, Казани, Новосибирска, Красноярска, Перми, Томска, Уфы, а также Клинского, Ногинского и Одинцовского районов Московской области. Общий объем этих долговых обязательств составляет около 10 млрд руб. 

Эмитент - орган исполнительной власти, местного самоуправления или юридическое лицо, которому в установленном порядке, на определенных условиях предоставлено право эмиссии (выпуска в об ращение) денег, облигаций, акций и других ценных бумаг и документов, включая кредитные (пластиковые) карточки, дорожные чеки. Эмитент несет от своего имени обязательства перед инвесторами ценных бумаг по осуществлению прав, удостоверенных ценной бумагой. Выпуск в обращение наличных денег в Российской Федерации разрешен исключительно Центральному банку РФ.

Генеральные условия эмиссии и обращения  муниципальных ценных бумаг, которые  утверждаются муниципальным правовым актом местной администрации, должны включать указания:

• на вид ценных бумаг;
• форму выпуска ценных бумаг;
• срочность данного вида ценных бумаг (кратко-, средне-, долгосрочные); в валюту обязательств;
• особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента;
• в ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также ограничения круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.

В соответствии с генеральными условиями эмитент  принимает муниципальный правовой акт, содержащий условия эмиссии  и обращения муниципальных ценных бумаг, включающие следующие указания:

• вид ценных бумаг;
• минимальный и максимальный сроки обращения данного вида муниципальных ценных бумаг. Отдельные выпуски ценных бумаг могут иметь разные сроки об ращения;
• номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска муниципальных ценных бумаг; в порядок размещения муниципальных ценных бумаг; в порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами; в размер дохода или порядок его расчета;
• иные существенные условия эмиссии, имеющие значение для возникновения, исполнения или прекращения обязательств по муниципальным ценным бумагам. Муниципальный правовой акт, содержащий условия эмиссии муниципальных ценных бумаг, подлежит государственной регистрации в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти. Эмитент муниципальных ценных бумаг принимает муниципальный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии муниципальных ценных бумаг.

Администрация муниципального образования в лице финансового управления осуществляет учет и регистрацию муниципальных заимствований, ведет муниципальную долговую книгу.

Заимствования муниципальными образованиями у Российской Федерации в иностранной валюте и предоставление Российской Феде рацией гарантий в иностранной валюте не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга муниципального образования.

Пути совершенствования муниципальных заимствований

Сегодня города и регионы вынуждены расходовать  колоссальные средства на обновление объектов муниципальной инженерной и социальной инфраструктуры. Большинство их построено в 1970-1980-х гг., постепенно приходит в упадок, что влияет на качество предоставления услуг. Только в сфере ЖКХ инвестиционные потребности российских муниципалитетов составляют сотни миллиардов рублей. Поскольку доля участия частных операторов в этой отрасли пока незначительна, муниципальные образования вынуждены самостоятельно заниматься строительством и обновлением инфраструктурных объектов. Аналогичная ситуация наблюдается в дорожном хозяйстве, сфере образования, культуры, здравоохранения. Темпы ста рения основных фондов все еще опережают темп их обновления.

За рубежом  ежегодные заимствования муниципалитетов  достигают 15-20% до ходов бюджета. Учитывая большой объем инвестиционных потребностей в России, логично предположить, что российский рынок заимствований муниципальных и региональных органов власти переживает бум. Однако это не так. Развитие института государственных и муниципальных заимствований тормозится по следующим причинам:

• низкая предпринимательская активность кредитных организаций, уже работающих на финансовом рынке. Именно активное предложение со стороны банков в конечном счете будет стимулировать спрос со стороны администраций;
• в администрациях городов и регионов почти не отслеживают тенденции финансового рынка. Управление заимствованиями и инвестициями не рассматривается в качестве единой системы;
• в большинстве администраций качество управления финансами не всегда соответствует требованиям лучшей практики. В первую очередь это касается управления долгом, среднесрочного финансового планирования, управления инфра структурными инвестиционными проектами;
• государство проводит бюджетную политику, которая в недостаточной степени отвечает потребностям муниципальных образований. В связи с этим их финансовое положение нестабильно и значительно различается в разных регионах.

Для привлечения  муниципального займа необходимы три основных условия:

• наличие и качество среднесрочного финансового плана. Для того чтобы разработать график погашения средне- и долгосрочных заимствований, нужно спрогнозировать доходы и расходы местного бюджета на среднесрочный период. Качественно выполнить этот прогноз возможно, имея перспективный финансовый план. Как показывает практика, такой план, отражающий возможность муниципалитета составить обоснованный график погашения принятых долговых обязательств, в муниципальных образованиях либо отсутствует, либо составляется по упрощенной схеме (с использованием только одного показателя прогноза социально-экономического развития - индекса потребительских цен). Отсутствие перспективного финансового плана можно считать противопоказанием для выпуска муниципального займа;
• наличие и качество адресной инвестиционной программы (адресной программы капитальных вложений). Отсутствие перечня проектов для финансирования означает, что либо цели использования заемных средств не определены, либо за счет заемных средств будут финансироваться текущие расходы. И то и другое крайне нежелательно;
• соблюдение ограничений, установленных БК РФ для привлечения муниципального займа. Данные ограничения по степени важности можно распределить в следующем порядке: