Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики

Государственная инновационная политика фактически сводилась: к поддержанию на минимально необходимом для выживания уровне оставшегося с советских времен госсектора НИОКР; созданию отдельных и часто неэффективно функционирующих рыночных элементов инновационной инфраструктуры (ИТЦ, венчурный фонд и др.); копированию западного законодательства в области защиты прав на интеллектуальную собственность и другим фрагментарным мерам, не носящим стратегического характера.

Первые попытки систематизации и выработки комплексной государственной  инновационной политики были связаны  с принятием в 1998 году «Концепции инновационной политики на 1998-2000 гг.»⁹, и в 1999 году плана действий по ее реализации. Однако обозначенные направления деятельности в рамках этой концепции, а также меры по ее реализации, фактически так и остались на бумаге. Предложенный  в 1999 году проект федерального закона «Об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике»¹⁰, в конечном счете, был отклонен Президентом РФ.

Об эффективности утвержденного  в 2005 году Председателем Правительства РФ документа под названием «Основные направления политики Российской Федерации в области  развития инновационной системы на период до 2010 года»¹¹, а также о «Стратегия развития науки и инноваций до 2010 года» (в последствии до 2015 года¹²), пока судить рано.

Таким образом, в течение последних 15 лет в России использовались меры стимулирования промышленного роста из арсенала всех моделей реализации промышленной политики (экспортная ориентация, импортозамещения, инновационно-ориентированная модель). Однако действия правительства в этой области не носили системного характера, как результат, поставленные цели не достигались, а государственные средства расходовались неэффективно. Более того, большинство программных документов Правительства РФ придерживались макроэкономического подхода.

В среднесрочной правительственной программе «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг.», из трех возможных вариантов развития – жесткого подавления инфляции, сохранении существующего вектора развития, активной промышленно-инвестиционной политики – выбор был сделан в пользу первого. В следующей программе «Структурная перестройка и экономический рост» (на период 1997-2000 гг.), несмотря на ориентацию на структурные изменения в экономике, фактически никакими мерами они не были подкреплены.

В 2000 году Центром стратегических исследований при Минэкономики РФ была подготовлена «Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года», где вопросам промышленной политики был посвящен один из разделов. Многие положения из данного документа, так и не ставшего официальным, получили отражение в рамках официально принятых в последствии среднесрочных правительственных программ и планов по их реализации таких как: План действий правительства в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг., Среднесрочная программа социально-экономического развития РФ на 2002-2004 гг., Среднесрочная программа социально-экономического развития РФ на 2003-2005 гг.. Все эти документы объединяет постулат о превалировании институциональных мер, направленных на повышение конкурентоспособности российской экономики, и включающих в первую очередь общесистемные меры воздействия: снижение административных барьеров, защита прав собственности, снижение хозяйственных рисков и др. Поставленные задачи о необходимости ускорения процессов диверсификации экономики не подкреплены действенными механизмами структурной политики, более того, в программе социально-экономического развития на 2003-2005 гг. провозглашен уход от структурной политики как таковой и практически полный отказ от выработки задач по секторальному принципу в промышленной сфере и механизмов их реализации.

Разработанные Минпромэнерго и другими промышленными ведомствами после 1998 года стратегии развития машиностроения и других секторов и отраслей до 2010 года не были доведены до практической реализации по той причине, что в отличие от других стран, использующих подобный механизм промышленной политики, эти стратегии так и не стали целевыми документами, подкрепленными финансированием, а цели развития отраслей промышленности так и не вошли в стратегию и программы социально-экономического развития, разработанные Минэкономразвития.

Помимо фрагментарности и бессистемности законодательной базы, серьезной проблемой является отсутствие единого органа власти, который мог бы на себя взять координацию процессов разработки и имплементации промышленной политики. Теоретически, в роли единого координирующего органа могли бы выступить Министерство экономического развития и торговли и Министерство промышленности и энергетики. Минэкономразвития в настоящее время фактически не обладает сколько-нибудь действенными рычагами воздействия на экономику. Этот орган скорее превратился в мощный аналитический центр при Правительстве РФ, ответственный за выработку прогнозов и программ социально-экономического развития. В то же время, деятельность Минпромэнерго фактически сводится к разработке разрозненных стратегий развития отдельных отраслей экономики и предложению мер по реализации этих стратегий, которые так и остаются на бумаге. Единственным действенным (хотя и не очень эффективным) инструментом, которым на настоящий момент располагает Минпромэнерго, являются Федеральные и ведомственные целевые программы.

Теоретические исследования, а также практика правительственной  поддержки в восточно-азиатских странах (Тайвань, Корея и Япония) свидетельствуют о том, что грамотно разработанная промышленная политика должна опираться на широкую теоретическую базу и экономические расчеты. Отсутствие методологической базы для разработки направлений и определении приоритетов промышленной политики является одним из основных препятствий к ее эффективной реализации.

На основе выявленных проблем в области стимулирования промышленного развития политики автором выработаны практические рекомендации по выбора приоритетов промышленной политики – отраслей, на развитие которых должны быть направлены ресурсы государства для максимизации экономического роста в долгосрочной перспективе.

3. Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики

Общий вектор государственной промышленной стратегии – выбор приоритетов в широком смысле – продиктован господствующей в обществе идеологией, особенностями государственного интервенционизма, характере страновых конкурентных преимуществ. Выбор же приоритетов в узком смысле, т.е. набор определенных отраслей, секторов, должен быть подчинен четким и обоснованным критериям.

В самом общем виде критерием отбора приоритетных областей, которые в принципе могут претендовать на ту или иную форму государственной поддержки, в автором предлагается считать принадлежность к потенциальным точкам роста. Точка роста для любой социально-экономической подсистемы является важнейшим элементом, развитие которого обеспечивает рост системы в целом. Исходя из этого, в работе предложены следующие основные критерии выделения точек роста:

• Первый критерий – наличие и надежные перспективы роста платежеспособного спроса (внутреннего и внешнего) на определенные виды продукции и услуг. Производство приобретает положительную количественную и качественную динамику только при увеличении спроса и изменении его структуры, а значит, при осуществлении промышленной политики необходимо исходить из того, что поддержки заслуживают в первую очередь те отрасли, продукция которых пользуется платежеспособным спросом. В том случае, если платежеспособный спрос ограничен, государство может, прежде всего, содействовать его расширению, и лишь затем идти на крупномасштабные вложения в производство удовлетворяющих его продуктов и услуг.
• Второй критерий – наличие конкурентных преимуществ комплекса, отрасли или отдельного производства. Базовыми являются такие преимущества, как дешевизна исходного сырья, энергии и рабочей силы, высокая производительность труда, минимум затрат экологического характера, наличие значительного научного потенциала, высокая рентабельность производства. Последний показатель имеет особое значение. Рентабельность объектов государственной поддержки обеспечивает самофинансирование их расширенного воспроизводства и улучшение качественных параметров производственной базы, применяемых технологий и самого конечного продукта. Этот параметр может быть особенно важен в начальный период послекризисного возрождения индустрии, т.е. в условиях острейшего инвестиционного дефицита, однако с оживлением и подъемом производства расширяется круг предприятий и отраслей, выступающих в роли «дойных коров». Это позволяет расширить масштабы перераспределения финансовых ресурсов, как важнейшего рычага селективной промышленной политики, без ущерба для воспроизводства предприятий и отраслей-доноров.
• Третий критерий – существенное мультипликативное воздействие развития избираемой отрасли, вытягивающее за собой смежные производства. Желательно, чтобы избранный и поддерживаемый сектор индустрии обеспечивал значительный и растущий спрос на продукцию и услуги сопряженных отраслей-поставщиков (сырье, материалы, комплектующие изделия, оборудование, средства коммуникации), на услуги строителей, транспортников, научно-исследовательских и конструкторских организаций. Подъем основного производства и производств, технологически с ним связанных, через увеличение объема зарплаты вызывает сопутствующий спрос в отраслях, работающих на личные и общественные непроизводительные текущее потребление и накопление.

4. Практические рекомендации по совершенствованию подходов к выбору приоритетов государственной промышленной политики

Анализ нормативно-правовых актов в области внешнеторговой, региональной и отраслевой политик, реализуемых в России в последние годы, свидетельствует о доминировании ситуационного подхода в отсутствии методологической базы для обоснования принимаемых правительством решений. Стратегический подход к разработке и реализации промышленной политики подразумевает прогнозирование последствий принимаемых государственных решений. Соответственно, автором предлагается следующая последовательность действий при разработке промышленной политики:

1. SWOT-анализ (анализ сильных и слабых сторон, угроз и возможностей) страновой конкурентоспособности;
2. определение приоритетов развития в широком смысле – целей промышленной политики и целевой функции (например, общественное благосостояние или экономический рост);
3. определение критериев выбора приоритетов развития в узком смысле (объектов поддержки);
4. руководствуясь выбранными критериями, определение приоритетов развития в узком смысле (объектов промышленной политики);
5. определение доступных инструментов поддержки;
6. определение необходимых затрат на использование каждого инструмента (необходимый бюджет и возможные косвенные общественные потери), а также полученных выгод от использования инструмента (общественные выгоды – прямые и косвенные, доходы бюджета и т.п.);
7. определение эффективности каждого инструмента, возможных синергий (мультипликационных эффектов) в условиях оптимального его использования;
8. планирование доступного бюджета (с учетом возможности получения дополнительных доходов в будущем);
9. выбор оптимального набора (соотношения) инструментов, максимизирующего целевую функцию при заданном объеме финансирования, либо минимизирующего издержки при условии достижения поставленных целей.
10. оценка эффективности реализации промышленной политики и, в случае необходимости, коррекция курса.

Таким образом, задача выработки  промышленной политики представляет собой  задачу многоуровневой и многофакторной оптимизации в условиях неопределенности. Помимо этого, процесс выработки промышленной политики является итеративным, поскольку вновь поступающая информация может корректировать принятые решения.

Определение приоритетов  исходя из выбранных критериев является ключевым этапом в разработке промышленной политики, предъявляющим наиболее жесткие требования к методологической базе. В работе автором предложены практические рекомендации по определению приоритетов развития в соответствии с тремя выбранными критериями.

Платежеспособный  спрос

Производство приобретает положительную количественную и качественную динамику только при увеличении спроса и изменении его структуры, а значит, при осуществлении промышленной политики необходимо исходить из того, что поддержки заслуживает в первую очередь те отрасли, продукция которых пользуется платежеспособным спросом.

При оценивании платежеспособного спроса большое значение имеет ориентация отрасли на внутренний или на внешний рынок. Так, важным параметром для предварительной оценки платежеспособного спроса в импортозамещающих отраслях могут быть доля импорта в отечественном потреблении. Значительная доля импорта в отечественном потреблении свидетельствует о высоком потенциальном спросе на данную продукцию, который в настоящее время по различным причинам не может быть удовлетворен национальным производителем. Низкая доля импорта указывает на то, что потенциал роста данной отрасли ограничен.

Для экспортно-ориентированных  отраслей важными параметрами при  оценивании спроса является экономический  рост в остальном мире, точнее, в основных странах-партнерах по торговле, динамика ресурсоемкости производства в этих странах (технологии энергосбережения и пр.), торговые ограничения (деятельность ОПЕК на нефтяном рынке).

Рост агрегированного внутреннего спроса по-разному влияет на различные отрасли экономики, поэтому важным параметром для оценки является эластичность спроса по доходу в различных отраслях (товарных группах). Для определения степени зависимости темпов развития отрасли от роста внутреннего платежеспособного спроса мы предлагаем оценивать эластичность спроса на продукцию этой отрасли по доходу. Оценка осуществляется на основании построения функций спроса, общий вид которой определяется следующим образом:

Y_i = F(X, P₁, P₂, …, P_i, …, P_N),

где Y_i – расходы на i-й вид товаров, Х – номинальный доход, Р_i – цены (индексы цен) на соответствующие виды товаров или услуг (i = 1…N). Предполагая, что функция F является дифференцируемой, для относительных приращений переменных при любом виде функции можно записать:

где α_i – коэффициент эластичности спроса по доходу, β_ij – коэффициент перекрестной ценовой эластичности. Переходя к логарифмической форме записи (для степенной функции спроса) и предполагая выполнение уравнения Слуцкого, можно записать предыдущее соотношение в упрощенной форме: