Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики

Введение

Глава 1. Теоретические  основы государственной промышленной политики

1.1 Сущность государственной  промышленной политики

1.2 Необходимость и  возможность осуществления государственной промышленной политики

1.3 Классификация типов  промышленной политики

Глава 2. Анализ международного и российского опыта реализации государственной промышленной политики

2.1 Анализ моделей реализации  промышленной политики

2.2 Государственная промышленная политика России

Глава 3. Направления совершенствования методологии разработки государственной промышленной политики и выбора приоритетов развития

3.1 Макроэкономический, институциональный и информационный аспекты в разработке промышленной политики

3.2 Определение критериев выбора приоритетов промышленной политики

3.3 Методики выбора приоритетов развития

Заключение

Приложения

Библиография

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ

1. Определение  промышленной политики и особенности ее реализации

Отсутствие единой теоретической базы ведет к разнообразию толкований термина «промышленная политика» как среди российских, так и зарубежных экономистов – от определения промышленной политики через направления реализации интересов государства в сфере промышленного производства (что фактически размывает границы влияния промышленной политики до пределов социально-экономической политики), до сведения промышленной политики к выборочной поддержке отраслей народного хозяйства. Неоднозначность трактовки содержания данного термина затрудняет идентификацию роли и места промышленной политики среди других видов государственной социально-экономической политики.

Основным недостатком большинства существующих определений является отсутствие системности - промышленная политика не может быть направлена только на решение проблем отдельных отраслей или же их механической суммы. Она должна вести к повышению эффективности экономики через оптимизацию распределения ресурсов и позволять быстро и адекватно реагировать на внешние шоки, являясь, таким образом, основой устойчивого экономического роста.

Промышленную политику автор предлагает рассматривать как стратегию развития и повышения эффективности промышленного производства, увеличения конкурентоспособности отечественных отраслей, секторов, предприятий и продукции как на внешнем, так и на внутреннем рынке, обеспечивающую устойчивый экономический рост в долгосрочной перспективе. Промышленная политика не может рассматриваться как альтернатива политике построения рыночной экономики и конкурентной политике, а является, прежде всего, инструментом воздействия на экономический рост через структуру промышленного производства.

В соответствии с таким  определением сущности промышленной политики, в работе предложена следующая классификация ее видов, в зависимости от различных осей рассмотрения:

• по длительности воздействия выделяют среднесрочную и долгосрочную;
• по масштабу воздействия – общесистемную и селективную (либо горизонтальную и вертикальную, либо пассивную и активную);
• по территориальному охвату – федеральную, региональную и районную;
• по направленности участия в международном разделении труда – импортозамещающую и экспортно-ориентированную;
• по превалирующему функциональному направлению – научно-техническую, инновационную, инвестиционную, амортизационную и пр.

Подобная классификация позволяет охватить весь комплекс возможных для использования инструментов промышленной политики на различных уровнях ее реализации. К таким инструментам, составляющим единый механизм промышленной политики, отвечающий требованиям комплексности и системности, относят (по характеру воздействия на объект): макроэкономические, институциональные, информационные и ресурсные:

• Макроэкономические инструменты направлены на формирование необходимой для развития реального производства общеэкономической среды, прежде всего на достижение финансовой стабильности, преодоление бюджетного дефицита и подавление инфляции, на обеспечение положительного платежного баланса и поддержание устойчивого курса национальной валюты.
• Информационные инструменты предполагают обеспечение экономических агентов и соответствующих органов управления систематизированными, обработанными с помощью научно обоснованных методик данными о социально-экономической среде, позволяющими принимать более эффективные решения в производственной (в том числе инвестиционной и инновационной) и коммерческой сферах деятельности.
• Ресурсные (затратные) инструменты предполагают предоставление рыночным субъектам воспроизводственных ресурсов для решения задач промышленного развития.
• Институциональные инструменты связаны с формированием соответствующей рыночным принципам и задачам промышленной политики правовой и организационно-экономической среды, с утверждением общего для всех субъектов рынка хозяйственного порядка.

Промышленная политика в реальной практике всегда принимает вид структурной политики – ограниченные бюджетные средства и государственную поддержку необходимо направить в те отрасли хозяйства, которые в долгосрочной перспективе обеспечат достижение стратегических целей (максимальный прирост национального богатства, устойчивый рост благосостояния населения и т.д.), в некоторых случаях, за счет депрессивных отраслей, развитием которых можно пожертвовать в пользу отраслей, находящихся на начальной фазе жизненного цикла. В связи с этим, одним из ключевых вопросов в рамках разработки промышленной политики является выбор и обоснование приоритетов промышленного развития. В соответствии с базовыми принципами и общими целями социально-экономического развития можно разделить выбор приоритетов в широком и узком смысле. Выбор приоритетов в широком смысле заключается в определении общего направление развития экономической системы, модели реализации промышленной политики. Критериями выбора в данном случае выступают господствующая в обществе идеология и характер конкурентных преимуществ страны в мировом хозяйстве. Анализ опыта реализации промышленной политики в развитых и развивающихся странах позволяет выделить следующие базовые модели, выступающие в качестве вектора промышленного развития: экспортно-ориентированная, импортозамещающая и инновационно-ориентированная модели.

Импортозамещающая промышленная политика предполагает обеспечение  внутреннего рынка страны преимущественно  на основе развития национального производства, часто с использованием высокого (в том числе, запретительного) уровня протекционистской защиты – лицензий, импортных тарифов, квот, а также других инструментов. Основным ограничением для политики импортозамещения, как правило, является внутренний платежеспособный спрос. В том случае, когда темпы роста внутреннего рынка отстают от динамики общемировой конъюнктуры, политика импортозамещения может негативно влиять на конкурентоспособность импортозамещающих производств, в частности, и страны в целом.

Политика стимулирования экспорта в развивающихся странах, как правило, являлась лишь фазой торговой политики и осуществлялась на различных стадиях индустриализации, обычно после стадии импортозамещения.

В последние годы ключевыми направлениями промышленной политики стали меры по увеличению инвестиций в основные средства, НИОКР, и человеческий капитал (образование и повышение квалификации), что определяет инновационно-ориентированную модель промышленной политики.

Как показывает практика (опыт Южной Кореи, Японии, Китая), модели промышленной политики не являются взаимоисключающими и могут эффективно сочетаться для достижения целей сбалансированного экономического развития. При этом успех в долгосрочном периоде определяет не ставка на ту или иную модель, а комплексный подход к разработке долгосрочной стратегии развития, основанной на понимании страновых конкурентных преимуществ, на экономически обоснованном определении приоритетов развития, на формировании центров ответственности за реализацию этой стратегии и на разработке четких правил поведения экономических субъектов, при обеспечении макроэкономической стабильности.

2. Причины неэффективности существующих направлений промышленной политики в Российской Федерации

Утверждение о том, что  в России в течение всего реформенного периода не существовало промышленной политики², является верным в том смысле, что не существует единой стратегии, комплексной программы стимулирования развития и повышения эффективности промышленного производства и конкурентоспособности национальных предприятий.

Основными проблемами в области реализации политики стимулирования промышленного производства, по мнению автора, были и остаются:

• фрагментарность и бессистемность законодательной базы,
• отсутствие методологии разработки промышленной политики, особенно, в части определения приоритетов развития, а также
• отсутствие единого органа, отвечающего за координацию процессов разработки и реализации промышленной политики.

В течение последних 15 лет в России на первый план выходили то одна, то другая модели промышленной политики, однако ее реализация не подкреплялась достаточной законодательной базой, финансовой поддержкой и политической волей, и все сводилось к использованию отдельных инструментов из арсенала промышленной политики, часто не взаимосвязанных между собой.

В первое реформенное десятилетие в рамках государственной политики содействия экспорту³ были определены приоритеты в экспортной деятельности и ее перспективы до 2005 г., а также главные средства достижения поставленных целей. Однако созданная система так и не стала действенным и работающим механизмом содействия экспорту, поскольку не была подкреплена на практике ни финансовыми, ни организационными мерами. Принятая в 2003 году Правительством РФ перспективная концепция государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции⁴, ставящая целью развитие государственного кредитования экспорта через Росэксимбанк, в силу различных причин не получила должной поддержки государства и так и не заработала.

 Особого внимания  заслуживает политика государства по созданию особых экономических зон (или свободных - СЭЗ), развернутая в 90-е годы в России, одной из ключевых целей которой являлось стимулирование экспортно-ориентированного производства. Согласно экспертной оценке Международной ассоциации развития СЭЗ, цели создании СЭЗ в России не достигнуты, а деятельность большинства СЭЗ с точки зрения международных стандартов была неэффективна. В условиях отсутствия правовой базы по созданию СЭЗ их деятельность вместо инструмента модернизации экономики и привлечения иностранных инвестиций привела к тому, что зональные льготы стали средством скрытого субсидирования отдельных лоббистских группировок и способом накопления капитала, в основном экспортируемого заграницу. Создание СЭЗ происходило на основе указов и постановлений органов исполнительной власти, а не федеральных законов, что приводило к возникновению конфликта приоритетности с другими нормами налогового, таможенного, валютного и другого федерального регулирования. В результате созданные в 90-е годы СЭЗ, за исключением зон в Калининградской и Магаданской областях, были постепенно ликвидированы (окончательно с 2005 года с принятием федерального закона об СЭЗ).

Неэффективны в целом  были также и попытки осуществления импортозамещающей промышленной политики, которые проводились в основном с использованием протекционистских методов защиты внутреннего рынка и отечественного производителя. Хотя защита конкурирующих с импортом отраслей не должна ограничиваться только тарифными мерами, на прочее в государственном бюджете хронически не хватало средств.

Таможенно-тарифная политика изначально (в 1992-1993 годах) формировалась на либеральных  принципах. Нулевые или минимальные  таможенные тарифы в те годы, оправданные  действием “валютного коридора”, впоследствии сменились весьма умеренными пошлинами. Так, например, среднеарифметическое и средневзвешенное значение тарифа по группе обработанных изделий в 1993 году в России составляло 8,3% и 10,9%⁵, тогда как правительства новых индустриальных стран (НИС) Азии и стран Латинской Америки в период становления конкурентоспособных отечественных производителей ограждали их высокими таможенными барьерами. Эти же показатели для Китая (1992 г.) составляли 44,9% и 46,5%; для Индии (1990 г.) – 84,1% и 93,6; для Таиланда (1993 г.) – 47,2% и 43,7%⁶. Помимо низких ставок пошлин, таможенный тариф отличался малой степенью дифференциации и детализации, не позволявшей адресно и эффективно осуществлять протекционистские функции; имел ограниченное количество специфических и комбинированных ставок; специальные механизмы защиты рынка вообще не использовались. Либеральный характер таможенно-тарифной политики в первые годы реформ выражался также в общей высокой неэффективности системы таможенного регулирования и таможенного администрирования. Система таможенного контроля  оставляла массу возможностей для злоупотребления и ухода от уплаты причитающихся платежей, включая недостоверное декларирование товара, нецелевое использование льгот и прямую контрабанду. Подобная система в 1992-1995 годах фактически приводила к тому, что отечественные производители были поставлены в равные условия с зарубежными фирмами, поскольку большая часть импорта проходила с отклонениями от уплаты таможенных платежей.

Вовлечение таких инструментов как лицензирование, специальные защитные пошлины, комплекс специальных защитных мер во внешней торговле (меры, использовавшиеся в случае существенного ущерба отрасли российской экономики в связи с возросшим ввозом товара – антидемпинговые меры, компенсационные меры, а также мерами по ограничению импорта в целях защиты претерпевающих структурную перестройку отраслей)⁷ в 1995-2001 гг. не имело должного эффекта в силу отсутствия организационных и технических возможностей.  С 2001 года наблюдаются тенденции ослабления протекционистской функции тарифной защиты на фоне заниженного реального курса рубля в пользу необходимости повышения собираемости таможенных платежей.

Начиная с 2003 года⁸ рычаги воздействия протекционистской политики фактически свелись к использованию антидемпинговых, компенсационных и других специальных защитных мер, связанных с установлением высоких таможенных пошлин и ограничений на нежелательный импорт.