Криминализация национальной экономики

     До  сих пор сохраняется значительная законодательная неопределенность в вопросах собственности. В первую очередь это касается собственности  на землю, нелегальная распродажа которой  порождает обильный поток коррупции. К этому следует добавить множество  плохо определенных переходных форм смешанной собственности, распыляющих  ответственность и позволяющих  коммерсантам чувствовать себя чиновниками, а чиновникам – коммерсантами. Неразвитость законодательства проявляется и  просто в плохом качестве законов, в  несовершенстве всей правовой системы, в нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции  порождаются:

     - противоречивостью законодательства  и даже отдельных законов, что  позволяет чиновникам создавать  себе идеальные условия для  вымогательства и шантажа граждан  (клиентов);

     - незавершенностью законов, изобилующих  двусмысленностями, пробелами, многочисленными  отсылочными нормами. В результате  довершение законодательного регулирования  перекладывается на подзаконные  акты органов исполнительной  власти, подготовка которых практически  неподконтрольна. Так возникают  условия для появления нечетких, "закрытых", плохо доступных  инструкций, создающих дополнительные  условия для коррупции;

     - отсутствием законодательно установленных  процедур подготовки и принятия  нормативных и иных регулирующих  и распорядительных актов (законов,  президентских указов, постановлений  правительства и т.п.), что существенно  облегчает возможности для коррупции.  Все это усугубляется общим  пренебрежением к процедурной  строгости.

     4. Неэффективность институтов власти. Тоталитарные режимы строят громоздкий государственный аппарат. Речь идет прежде всего об исполнительной власти. Бюрократические структуры стойки и хорошо приспосабливаются к выживанию при самых тяжелых потрясениях. Причем чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратит аппарат на собственное сохранение. В итоге окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрократические институты и, следовательно, система управления отстают от этих изменений. В позднем Союзе и ранней России было особо отчетливо видно, как реагировала система управления на усложняющиеся и множащиеся проблемы: плодила свои системные пороки, увеличивая аппарат, вводя дополнительные иерархические уровни управления, создавая огромное число безответственных координационных структур. Итог прост: чем сложнее и неповоротливее система управления, чем больше несоответствие между ней и проблемами, которые она должна решать, тем легче в ней угнездиться коррупции.

     На  первых стадиях преобразований государству  особенно трудно научиться всей мощью  государственной машины, всей силой  закона защищать права собственности, обеспечивать неукоснительное соблюдение прав рыночной игры. Не чувствуя такой  защиты от государства, предприниматель  ищет ее у конкретных чиновников. Так  устанавливаются связи, легко превращающиеся в коррупционные.

     Неэффективность государства подтверждается и тем, что после разрушения номенклатурной системы не появилась современной  системы отбора и продвижения  государственных служащих. В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев, идущих на государственную  службу для использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко  встречается прямое делегирование "агентов влияния" из коммерческих структур в административные.

     5. Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Ухудшение социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающее начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, - все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций.

     6. Неукорененность демократических политических традиций. Проникновению коррупции в политику способствуют: несформированность политической культуры, что отражается, в частности, на процессе выборов, когда избиратели отдают свои голоса за дешевые подачки или поддавшись заведомой демагогии; неразвитость партийной системы, когда партии не в состоянии брать на себя ответственность за подготовку и продвижение своих кадров; несовершенство выборного законодательства, чрезмерно защищающего депутатский статус, не обеспечивающего реальной зависимости выборных лиц от избирателей, провоцирующего нарушения при финансировании избирательных кампаний. Тем самым последующая коррумпированность представительных органов власти закладывается еще на этапе выборов.

     Государственная коррупция существует постольку, поскольку  государство вмешивается в частную, общественную, экономическую жизнь. Проблема в том, что государство, реализуя свое предназначение, обязано  осуществлять это вмешательство, и  в том, насколько эффективно оно  осуществляется. Таким образом, коррупция - это, прежде всего сигнал, указывающий на неуклюжие, неоправданные, неэффективные действия государства.

     Приватизация  государственной собственности везде служит серьезным источником коррупции. В России это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30 % всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. Практиковалось включение чиновников в число акционеров. По данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выявленных в период с 1994 по 1997 г. совершалось в сфере приватизации (5600). Наиболее распространенные нарушения - присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества.

     К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками  через доверенных лиц. Неслучайно именно приватизация стала последнее время  полем для политических схваток, в которых главное оружие - компрометирующие материалы и обвинения в коррупции.

     Исполнение  бюджета и распределение бюджетных  средств - еще одна благодатная сфера для коррупционеров. В числе основных причин – слабая дисциплина исполнения бюджета при почти полном отсутствии реакции на результаты контрольных проверок Счетной палаты.

     Наиболее  часто нарушения, наносящие ущерб  федеральному бюджету и нередко  сопряженные с коррупцией, возникают  при следующих обстоятельствах: поступление налогов и платежей в федеральный бюджет; денежные зачеты; получение связанных иностранных  кредитов; привлечение кредитов коммерческих банков под гарантии и поручительства Минфина России от имени Правительства, вексельные и другие кредиты; переоформление задолженности предприятий и  организаций субъектов Федерации  на государственный внутренний долг РФ и выделение финансовой помощи субъектам РФ; необоснованно высокая  просроченная дебиторская задолженность; нецелевое и неэффективное использование  средств федерального бюджета.

     По  свидетельству экспертов взяткой  сопровождается почти половина актов  по выдаче государственных кредитов или распределения бюджетных  средств. Этому благоприятствует неуклюжая  налоговая система, согласно которой  деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в  регион в виде трансфертов. Коррупцию  подстегивает нереальный и нереализуемый  бюджет, который позволяет чиновникам решать, кому сколько недодать, кому перевести деньги раньше, а кому позже. По той же причине недофинансирования создаются внебюджетные фонды различных  ведомств, манипуляции с которыми также сопровождаются коррупцией. Отсутствие контроля за расходованием бюджетных  средств в регионах питает коррупцию  на этом уровне.

     Распределение бюджетных средств происходит также  через государственные заказы и  закупки. До последнего времени и  здесь царили закрытость и бесконтрольность, порождавшие безудержную коррупцию. Особенно разлагающе закрытость и неподконтрольность при распределении и использовании  государственных средств действовали  в Вооруженных Силах.

     Предоставление  эксклюзивных прав (льгот, в том числе - по экспорту и импорту, налогам, лицензирование и т.п.) – благодатнейшая почва для коррупции. При подготовке проекта концепции Административной реформы производилось анкетирование правительственных ведомств, и среди прочего анкета содержала вопрос о полномочиях, которых не хватает ведомству. Право выдачи лицензий было в числе наиболее распространенных пожеланий. К этой же категории следует отнести такие коррупциогенные рычаги, как отсрочки налоговых платежей, предоставление льгот заемщикам бюджетных средств, продление кредитных договоров, предоставление государственных гарантий, бюджетные преференции, реализуемые через "бюджет развития". Региональные власти не уступают федеральным в использовании права предоставления льгот для получения взяток.

     Банковская  сфера в России начала преобразовываться одной из первых - на рубеже 80-90 гг. фактически происходила ненормативная приватизация существенной части государственного банковского сектора. Создание системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в условиях высокой инфляции было для последних источником получения колоссальных прибылей. Естественно, что и здесь коррупция пустила глубокие корни. Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило цивилизовать формы получения взяток и от традиционных конвертов (а затем - чемоданчиков) с наличностью перейти к льготным кредитам, завышенным в десятки раз процентам по вкладам и другим, более утонченным, формам благодарности.¹

     Социологические исследования, показывающие, что 98 %² автомобилистов хоть раз в жизни давали взятку инспектору ГАИ, говорят не только о высокой степени коррумпированности этой службы. Данные свидетельствуют о широчайшей коррумпированности общественного сознания, о том, что низовая коррупция внедрена в общественную практику.

     Привлекательность низовой коррупции в том, что  при минимальном риске для  обеих сторон она обладает специфической  ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для  взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие бытовые  проблемы; она же служит небольшой  платой за постоянную возможность мелких нарушений законов и инструкций. Купюра, которую держит в документах владелец автомобиля, лежит там и  на те случаи, когда понадобится  превысить скорость, проехать в автомобиле в состоянии опьянения. (В Москве взятка в связи с избавлением  от санкций за управление автомобилем  в нетрезвом состоянии обходится  в сумму от 100 до 300 долларов США, в  зависимости от марки автомобиля.)³

     Масштабная  низовая коррупция предельно  опасна, поскольку, во-первых, создает  благоприятный психологический  фон для существования остальных  форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию. Последняя  же является исходным материалом для  формирования организованных коррупционных  структур и сообществ. Низовая коррупция  в России возникает почти везде, где рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству, или, наоборот, - государство считает  уместным тревожить гражданина. Ниже перечисляются только основные сферы.

     1. Жилищно-коммунальной сфера.

     2. Правоохранительные органы, и прежде всего милиция.

     3. Налоги и таможенные.

     4. Призыв на военную службу.

     Взаимодействие  власти с гражданином возникает  в двух случаях. Первый - когда власть должна предоставить ему некоторые  услуги (дать разрешение, предоставить справку). В подобных ситуациях коррупции  способствует (помимо перечисленного в предыдущих разделах): сохранение широкой сферы государственных  услуг, охваченных разрешительным принципом; незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление; сокрытие чиновниками информации о своих  обязанностях и правах граждан; усложненность  бюрократических процедур; монополия  ведомств на предоставление услуг; структурные  особенности органов власти, при  которых одно ведомство обладает полномочиями, и принимать властные решения, и оказывать услуги.

     Второй  случай, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая  обязательные платежи или налагая  штрафы за нарушение действующих  норм. В этих ситуациях коррупции  способствуют следующие условия (помимо перечисленного в предыдущих разделах): отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств; неадекватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью  взяток.

     Таким образом, отсутствие реальной борьбы с  условиями, порождающими коррупцию, приводит к ее распространению как по горизонтали, так и по вертикали, захвату новых  учреждений и сфер влияния, способствует образованию коррупционных сетей  или сообществ. Коррупция в таких  условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В  результате стране и обществу наносится  гигантский невосполнимый ущерб. Эффективность  рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические  институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство  населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под  угрозу ставятся целостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.