Формирование механизма регулирования в вертикально интегрированных промышленных отраслях естественных монополий

2.                  Регулирование со стороны государства (муниципалитета) путем реализации его прав собственника на государственные (муниципальные) предприятия.

Выбор вариантов государственного надзора во многом зависит от природных особенностей страны, состояния экономики, технологии производства, а также от того, кто является собственником в отрасли той или иной естественной монополии. Предлагаемая автором типология систем регулирующего воздействия государства на субъект естественной монополии представлена в таблице 1. 

В Соединенных штатах Америки, например, деятельность субъектов естественных монополий в промышленных отраслях, имеющих коммуникационные инфраструктуры, контролируется и регулируется соответствующими Федеральными комиссиями и Комиссиями штатов с четким разделением функций, относящихся к компетенции федеральных и местных органов власти[42, 57]. В частности, в сфере электроэнергетики, включающей в себя выработку, передачу, распределение и поставку электроэнергии клиентам, Федеральная комиссия  США регулирует сферы

51

Таблица 1

Типы систем государственного регулирующего

воздействия на субъекты естественных монополий

51

51

оптовой торговли и передачи энергии на дальние расстояния (между штатами), а местные Комиссии (Комиссии штатов) - производство и конечное распределение энергии (розничная торговля). Размеры регулируемых Комиссиями субъектов естественных монополий варьируются от филиалов и представительств крупнейших фирм до семейных предприятий. При этом существенным моментом в разделении полномочий является то, что Комиссии штатов регулируют и контролируют деятельность отраслей естественных монополий на соответствующих территориях независимо от места регистрации их субъектов и их юридических адресов. Каждая из Комиссий штата действует на основании Устава, утверждаемого законодательным органом штата, где оговорены ее цели, задачи, функции и полномочия.

Законодательный орган штата решает также вопросы отнесения конкретных видов деятельности или хозяйствующих субъектов к числу регулируемых, исходя из необходимости защиты интересов своего населения.

Члены Комиссии штата назначаются его Губернатором и утверждаются на должность Сенатом. В штате, как правило, действует специальный закон о статусе и порядке работы той или иной Комиссии, численный состав каждой из которых составляет от 3 до 7 человек. В этом законе, кроме того, предусмотрено, что срок бессменной работы членов Комиссии составляет 5-6 лет, работать они должны на полную ставку и в этот период не заниматься никакой другой предпринимательской деятельностью. Они не должны иметь вложений, акций, ценных бумаг компаний, деятельность которых ими регулируется и контролируется. До окончания срока полномочий ни Губернатор, ни Сенат не могут лишить членов Комиссии занимаемых должностей. Смена состава Комиссии происходит постепенно, по мере истечения срока полномочий ее членов путем ротации.

51

Председателя Комиссии назначает Губернатор штата с последующим утверждением его Сенатом. При этом законодательный орган имеет право сместить председателя с этого поста, не выводя его, однако, из состава Комиссии. Принятая в США такая система формирования Комиссий по регулированию естественных монополий позволяет, как показала практика, надежно защитить их членов от возможного политического давления, и, с другой стороны, снимает с Губернатора и Сената бремя принятия непопулярных решений по вопросам повышения тарифов на продукцию, поставляемую широкому кругу потребителей.

Независимость Комиссий  как от политических факторов, так и от регулируемых ими субъектов естественных монополий обеспечивается также оригинальной системой их финансирования. Все они содержатся за счет отчислений из доходов регулируемых компаний в размере, устанавливаемого законодательным органом штата на основе предварительной оценки годового бюджета той или иной Комиссии штата. Суммы таких отчислений, которые относятся на издержки компаний - плательщиков, один раз в  год перечисляются в бюджет штата на независимые счета Комиссий и расходуются только по назначению.

Кроме собственно членов той или иной Комиссии, полномочных принимать решения, в ее структуре имеется Рабочий орган (рис. 1), численность которого колеблется в зависимости от конкретных условий от 50 до 900 человек [25]. В состав рабочего органа, основной задачей которого является подготовка дел для рассмотрения и принятия решений Комиссией штата, входят 6 укрупненных структурных подразделений по таким направлениям их деятельности, как: организация рассмотрения дел, политика планирования, анализ производственной деятельности предприятий, анализ обслуживания потребителей, а также административный и консультационный отделы. Указанные структурные

51

Рис.1 Общая схема контроля и регулирования естественных                               монополий в США

подразделения (кроме двух последних) в свою очередь делятся на отделы по функциональному и отраслевому принципу. Для осуществления, например, анализа производственной деятельности субъектов естественной монополии создаются такие отделы, как энергетический (электричество, газ), теплоэнергетический, отдел финансового анализа и др.

В остальных случаях отделы разделены по признаку выполняемых ими функций. Так, к примеру, задачей отдела по взаимодействию с потребителями услуг предприятий общественного пользования является контроль за соблюдением качества обслуживания потребителей. Все жалобы от населения поступают в этот отдел, и любая из них может стать основанием для возбуждения и рассмотрения дела. Кроме того, этот отдел вправе обратиться по существу жалобы к субъекту естественной монополии, который, как показывает практика, зачастую добровольно предлагает его специалистам проверить обстоятельства дела на месте.

Особо следует остановиться на деятельности консультационного отдела. Будучи в отличие от других структурных подразделений рабочего органа независимым от Комиссии, он осуществляет на ее заседаниях защиту прав мелких потребителей, выполняя по сути роль государственной (бесплатной) адвокатуры. Необходимость создания такого отдела была вызвана тем, что, не имея возможности оплачивать услуги адвокатам, потребители бытовых услуг и представители мелкого бизнеса находятся как бы в разных «весовых категориях» по сравнению с более крупными хозяйствующими субъектами. Получая беспрепятственно все необходимые материалы от Комиссии, этот отдел параллельно с ней изучает обстоятельства по тому или иному делу и на ее заседаниях выступает в качестве независимого защитника мелких потребителей, пострадавших от неправомерных действий со стороны субъектов естественной монополии. Независимость консультационного отдела от действий Комиссии во многом обеспечивается обособленным его финансированием из бюджета штата за счет общих налоговых поступлений.

Что касается деятельности самой Комиссии штата, то при изучении обстоятельств дела, возбужденного на основании жалобы, ходатайства или заявления заинтересованной стороны, она руководствуется в основном материалами и заключениями специалистов Рабочего органа, которые представляет ей в установленном порядке Исполнительный секретарь (рис. 1.). Вместе с тем любое подготовленное специалистами заключение по рассматриваемому вопросу Комиссия обязательно передает в письменном виде заинтересованной стороне для подготовки разногласий. В целях обеспечения баланса интересов обеих сторон при официальном слушании дела на заседании Комиссии штата используется метод перекрестной дачи показаний  и при принятии окончательного решения обязательно учитываются заключения специалистов Рабочего органа по существу дела, а также письменный отзыв на них субъекта естественной монополии, жалоба на которого рассматривается. По результатам слушаний и с учетом письменных заключений юристов (адвокатов) сторон Комиссией штата оформляется юридическое заключение по рассматриваемому вопросу и рассылается в установленном порядке заинтересованным сторонам. И если на него в строго установленный срок не поступает опровержение, Комиссия штата выносит окончательное решение , содержащее обязательное для исполнения субъектом естественной монополии предписание. За неисполнение данного решения хозяйствующий субъект уплачивает штраф в порядке, определяемом законодательным органом штата.

Важно отметить и то, что, кроме решения вопросов по достижению баланса интересов субъектов рынка естественной монополии, в компетенцию Комиссии штата в целом входит еще широкий круг обязанностей, основными из которых являются:

- сертификация и согласование по вопросам доступа компаний на регулируемые рынки, в том числе техническое лицензирование на основе государственных стандартов;

- принятие решений по вопросам изменения и отмене действующих цен (тарифов) по ходатайствам хозяйствующих субъектов;

- определение стандартов (качества) обслуживания потребителей, в том числе с учетом требований обеспечения их безопасности;

- рассмотрение спорных случаев выставления счетов и других претензий обслуживаемых потребителей;

- планирование деятельности субъектов естественных монополий на перспективу (рассмотрение программ развития и совершенствования технологической базы, оценка различных вариантов финансирования);

- участие в рассмотрении вопросов, входящих в компетенцию Комиссии штата, в законодательных и судебных органах, а также в работе ассоциации регулируемых рынков.

Решение такого многопрофильного комплекса задач по регулированию естественных монополий во многом достигается умелым подбором специалистов - профессионалов в области экономики, финансов, бухгалтерского анализа, юриспруденции, технологии, программного обеспечения, численность которых составляет более 2/3 от общего штата местного органа регулирования.

Совершенно по иному принципу осуществляется регулирование сфер естественных монополий во многих европейских странах [42, 57]. В большинстве из них (Швеция, Финляндия и др.) юридической основой для осуществления регулирующих воздействий является государственная или муниципальная собственность на субъекты естественной монополии. В этом случае отпадает необходимость создания регулирующих органов, функции которых берут на себя государственные (муниципальные) органы управления, включая и установление цен (тарифов) на их продукцию. В Швеции, например, применяется следующая организационно - правовая система управления: компании, относящиеся к естественным монополиям (электро- и теплоснабжение, водоснабжение и канализация и др.) являются акционерными обществами, все акции которых принадлежат муниципалитету. Законодательное Собрание муниципалитета на правах собственника формирует основной орган управления тем или иным акционерным обществом, в качестве которого чаще всего выступает Правление, имеющее полномочия собрания акционеров. Председателем Правления такого акционерного общества избирается один из депутатов законодательного Собрания. Кроме него, в состав Правления АО вводятся специалисты соответствующих направлений, кандидатуры которых также обсуждаются на законодательном собрании муниципалитета. Этот же законодательный орган принимает непосредственное участие в решении вопросов по согласованию интересов субъектов естественных монополий и потребителей их продукции. В случае возникновения такой проблемы любой  депутат Собрания вправе предложить своим коллегам рассмотреть ее в установленном порядке. При положительном решении вопроса о рассмотрении необходимые материалы направляются для проработки в соответствующую Комиссию, после чего вышеуказанная проблема последовательно рассматривается рабочими органами Собрания и выносится на одно из его заседаний для принятия окончательного решения.

В соответствии со шведским законодательством о коммунальном энергетическом плане муниципалитеты должны обеспечивать надежность энергосбережения, составлять план развития энергетического хозяйства, учитывать в этом плане, имеющем статус муниципального закона, природоохранительные мероприятия. На основе этого закона и  с учетом перечисленных ключевых разделов муниципального плана субъекты естественных монополий разрабатывают собственные планы сроком на 4 года, что совпадает со сроками полномочий законодательного Собрания.