Частно-государственное партнерство в инновационном секторе экономики в трансформационный период

     Со вступлением в силу Федерального закона РФ «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ отношения государства и бизнеса качественно изменились. Основная цель закона – привлечение инвестиций в экономику, а также эффективное использование государственной и муниципальной собственности, повышение качества предоставляемых услуг. Для реализации поставленной цели уже запускаются проекты частно-государственного партнерства. Кроме того, открывается путь для реализации подобных проектов во многих отраслях общественного сектора, включая транспорт, энергетику, образование, здравоохранение и коммунальное хозяйство.

     Однако  в России комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные  и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом экономики. Его состояние  – источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10-15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях экономического роста в докризисное время в России не наблюдалось адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.

     Важнейшими  причинами такой ситуации, скорее всего, являются:

• недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;
• институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);
• высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.

     Модернизация  построенной еще при советской  власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных  и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и  коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ЧГП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти¹¹.

     Поэтому, на мой взгляд, частно-государственное партнерство должно стать одним из важнейших и стратегических направлений развития российской экономики. России, исходя из уровня экономического развития и отраслевых потребностей в инвестициях, а также особенностей законодательства, следует ориентироваться в первую очередь на развитые страны, хотя  на данный момент приоритетными отраслями для привлечения инвестиций являются те же направления, что и для развивающихся стран.

     Транспортная  инфраструктура. Ее недостаточное развитие – один из главных барьеров экономического роста в России. Для того, чтобы удовлетворить текущие и потенциальные потребности экономики, нужно инвестировать в развитие транспорта около двадцати миллиардов долларов в год. Невозможность найти такие ресурсы в госбюджете вызывает необходимость развития частно-государственного партнерства в этой сфере.

     Например,  в Санкт-Петербурге реализуется  ряд проектов по развитию инфраструктуры города и области, для которых  успешно может быть использован  механизм партнерства, в том числе  проекты западного скоростного  диаметра, морского пассажирского терминала. Надземного экспресса и орловского тоннеля. Суммарные капитальные  затраты реализуемых проектов составят около 165,19 млрд. рублей, из которых 55% - инвестиционные средства. Очевидно, что  без объединения средств государства  и частных инвесторов администрация  города не смогла бы приступить к реализации проектов подобного масштаба¹².

     В отличие от ЖКХ, частно-государственное  партнерство на транспорте в большей  степени зависит от решений на федеральном уровне. Ключевой проблемой  здесь является предоставление налоговых  льгот для инвестора. Наиболее перспективные секторы на транспорте для использования партнерства – строительство и эксплуатация железных дорог, платных автомобильных дорог, мостов, тоннелей, аэропортов, морских портов, терминалов, трубопроводов, закупки и эксплуатация транспортных средств, услуги в области транспорта (продажа билетов, сервисное обслуживание транспорта и прочее).

     Жилищно-коммунальное хозяйство. Основные фонды ЖКХ в стране изношены более чем на 60%, эффективность расходования средств потребителей и государственных дотаций очень низкая, плохое качество услуг «стимулирует» потребителя не платить вообще. До 2010 года в отрасль, по расчетам МЭРТ РФ, необходимо вложить около 100 млрд. долларов. Секторы ЖКХ, в которых «работает» частно-государственное партнерство, это – водоснабжение и канализация, тепло-, газо- и энергоснабжение, комплексное эксплуатационное обслуживание недвижимости. Необходимо улучшение качества обслуживания потребителей, повышение эффективности эксплуатации, обновление и развитие ЖКХ.

     Основные  барьеры на пути развития партнерства  в сфере ЖКХ – это слабость нормативно-правовой базы, недостаточное  развитие финансовых рынков, нехватка специализированных компаний и организаций (инжиринговые компании, строительные организации, группы проектного финансирования), неопределенность тарифной политики на федеральном уровне и другие барьеры.

     Здравоохранение. В настоящее время самыми острыми в России являются проблемы финансирования здравоохранения. Необходимость привлечения дополнительных источников финансирования в данную отрасль подтверждается и международным исследованием.

     Так, по данным Европейской экономической  комиссии ООН, 32 государства Европы и Америки тратят на здравоохранение  в два раза больше средств, чем  Россия (примерно 3% от ВВП). Ниже, чем  в России, финансирование здравоохранения только в Армении, Кыргызстане, Грузии, Казахстане, Таджикистане и Азербайджане.

     Недостаточное финансирование медицины на протяжении нескольких десятилетий не могло  не отразиться на состоянии здоровья россиян. За 1998-2000 года продолжительность  жизни снизилась на 1%. Причем российская оценка ожидаемой продолжительности  жизни (65 лет) выше, чем по методике ВОЗ. В стране растут заболеваемость и  смертность (кроме младенческой), причем темп роста смертности трудоспособного  населения опережает рост общей  смертности на 7,4 пункта¹³.

     Организация досуга (гостинично-туристская инфраструктура). Современная туристическая индустрия – одна из самых высокодоходных и быстрорастущих отраслей в мировой экономике. По прогнозам Всемирной туристской организации, к 2010 году общее количество туристов превысит 1 млрд. человек в год, а доход, получаемый от каждого туриста, возрастет на 40% и составит 1252 доллара. Создание, например, в Санкт Петербурге инфраструктуры по приему туристов, соответствующей современным международным стандартам, возможно только с помощью привлечения российских и иностранных инвестиций  для строительства и реконструкций ее объектов.

     Гостиничная индустрия – основная движущая сила в процессе трансформации сферы  туризма в бюджетообразующую  отрасль регионального хозяйства. В 2010 году доходы от туризма в бюджет города могут составить 6-7 млрд. рублей, что в 2,5 раза больше нынешнего показателя. Общих доход всех участников этой сферы достигнет 75-80 млрд. рублей (сейчас 20-25 млрд. рублей)¹⁴.

     Частно-государственное  партнерство может использоваться в следующих секторах гостинично-туристической  индустрии: строительство и реконструкция  объектов, повышение уровня обслуживания (оптимизация показателя цена/качество, выравнивание стоимости услуг, повышение  привлекательности туристического продукта), развитие и освоение туристско-рекреационных  особых экономических зон, оборудование и развитие пляжей, строительство  и реконструкция пансионатов  отдыха, лечебниц, здравниц и т. д.

     Основная  угроза индустрии гостеприимства –  недостаток финансирования, который, несмотря, на предпринимаемые правительством РФ и администрацией Санкт-Петербурга меры, будет достаточно сложно восполнить без вливания частного капитала.

     Бизнес  не может развиваться без адекватной поддержки государства. Поэтому  для достижения положительных результатов  и реализации уже существующих возможностей города необходимо создание частно-государственного партнерства в туристической  индустрии и, в первую очередь, в  гостиничном бизнесе.

     Поэтому, для  реализации таких партнерств необходимо решение ряда принципиальных вопросов.

     Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений  следует четко осознавать, что  эффективное частно-государственное  партнерство нельзя рассматривать  узко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты  властей всех уровней. Нужно учитывать  реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные многолетним мировым опытом, создают  основу для взаимовыгодного и  ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после  принятия соответствующего нормативного пакета. Главное здесь – разобраться  в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. Эффективное  партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны.

     Во-вторых, необходим существенный прогресс в  понимании и практической реализации публично-правовых функций государства.

     Таким образом, в России имеется масштабный потенциал для развития многих проектов частно-государственного партнерства. Для этого необходима четкая определенность с обязательствами: государство развивает транспортную, энергетическую, телекоммуникационную, социальную инфраструктуру, бизнес же реализует на этой базе инвестиционные проекты. Следовательно,  инфраструктурная политика государства должна быть четко согласована с нуждами бизнеса.  

2. 2. Проблемы развития партнерства между государством и бизнесом в России

     Первые  концессионные соглашения в России были заключены еще до принятия в 2005 году «Закона о концессионных  соглашениях». В городах возникали  платные стоянки, дороги, мосты, рынки. Публичное имущество передавалось частному бизнесу, например, на правах аренды с различным обременением. Можно даже привести пример – аэропорт «Домодедово», которым группа «Ист Лайн» управляла с 1997 года по договору аренды с условием модернизации¹⁵. Однако несмотря на то, что прошло больше десяти лет, ЧГП только сейчас начинает развиваться в России.

     К основным проблемам реализации частно-государственного партнерства в России можно отнести следующие.

     Во-первых, это проблемы в законодательстве. Впервые законопроект «О концессионных соглашениях» был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. Затем новый законопроект поступил ф Государственную Думу в 1995 году, был принят в первом чтении в 1996 году, а начал действовать только с 2005 года. 

     Общество, власть  и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление  о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических  кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий  означает не замену  одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в  России, а изменением сущности отношений  между государством и бизнесом, как  в правовом, так и в экономическом  контекстах¹⁶.

     Поэтому механизмы российского частно-государственного партнерства до сих пор не проработаны должным образом на законодательном уровне. В законодательстве относительно частно-государственного партнерства есть определенные пробелы. В частности, необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных риском обязанностей.

     Во-вторых, отсутствие комплексного подхода на государственном уровне, то есть разработка проблемы концессий ведется в стране не системно: власть сосредотачивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема концессий не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.