Частно-государственное партнерство в инновационном секторе экономики в трансформационный период

     Таким образом, проекты ЧГП – это  особый вид сотрудничества государственного и частного секторов, с целью реализации долгосрочных инвестиционных проектов.⁵ Реализация проектов подразумевает различные варианты взаимодействия государства и частного капитала. Мера конкретного участия государства и частного бизнеса и условия их сочетания могут существенно различаться. Так, частный компонент в партнерствах может выступать в качестве одной из сторон контракта (чаще всего это контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, на предоставление технической помощи, на управление), когда права собственности жестко разделены.  
 
 
 

1. 2. Основные формы сотрудничества государства и бизнеса

     В зависимости от характера решаемых в рамках ЧГП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные типы (модели). Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

     Существует  также другие классификации форм ЧГП: принятые мировым банком и принятые международной практикой. Условия распределения рисков, особенности конкурсных процедур, доступные формы возвратных платежей, а также структура собственности в рамках проекта у них различаются.

     Используя эти модели и классификации, мы сгруппировали их в таблицу.

                                                                                      Таблица 1. Модели ЧГП

       По целям ЧГП делятся на организационные модели, модели финансирования и кооперации.

     В случае организационных моделей  глубокого вторжения в отношения  собственности, как правило, не происходит, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения  третьих организаций, переуступки  отдельных функций и контрактных  обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят и наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП – концессии. К моделям финансирования следует причислить такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование. Модель кооперации представляет собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительской стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.

     Мировой банк выделяет следующие формы ЧГП:

• контракты на управление (в том числе арендные договоры);
• предприятия, созданные путем акционирования или на условиях долевого участия государства и бизнеса;
• концессии.

     Принятые  в мировой практике классификации  ГЧП выделяют обычно следующие его  формы⁶.

     Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что он по договору получает право оговариваемую долю в доходе, прибыли или в собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом – весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

     Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.

     Концессия (концессионное соглашение) – специфическая форма отношений между государством и частным партнером, получающая все большее распространение. Ее особенность состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими полномочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.  Право же собственности на выработанную по концессии продукции передается концессионеру.

     Можно выделить ряд характерных признаков  концессии:

• ее предметом всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства или муниципального образования;
• одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);
• цель концессии – удовлетворение общественных нужд и потребностей;
• она всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
• концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.

     Если  в случае контрактов, в договорах  аренды и подряда государство  или муниципальное образование  выступают субъектами гражданского права и для их эффективной  деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии  государство, прежде всего, является органом  публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам  по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функции. Делать это можно только на основании  соответствующего властного акта государства. Таким образом, источник исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав – не статус государства  как собственника, а его прерогативы  как органа публичной власти.⁷ Исключительный характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

     К публично-правовым признакам концессионных  соглашений относится фиксирование в них публичных интересов, выразителем  которых является государство. По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться  требованиям публичных интересов, то есть обеспечивать бесперебойность  оказания услуг, недискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство  тарифов на одинаковые услуги.

     Концессии получили распространение в инфраструктурных отраслях, где необходимы приток частных  инвестиций и высококвалифицированное  управление. Можно выделить три вида концессий: на уже существующие объекты  инфраструктуры; на строительство или  модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной  собственности в управление частной  управляющей компании. В рамках этих видов возможны варианты концессионных  отношений, основанные на различном  сочетании правомочий собственности  между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).

     В России закон о концессионных  соглашениях действует с 2005 года, однако пока не заключено ни одного такого соглашения. Главная причина  – недостаточная защищенность прав концессионера. Риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с  самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную  плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена⁸.

     Соглашения  о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи.

     Как и в случае концессии, государство  предоставляет свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и  на определенный срок. Доступ частных  партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется для привлечения инвестиций в  капиталоемкие сферы. Имеются различные  модели раздела продукции, например, сразу на две части или после  вычета затрат инвестора. Важен также  учет особенностей налогообложения.

     Совместные  предприятия – распространенная форма партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются, как правило, долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины.

     Существенная  особенность совместных предприятий  любого типа – постоянное участие  государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и  инвестиционной деятельности. Самостоятельность  частного партнера в принятии решений  здесь более ограничена, чем, например, в концессиях. Изменение структуры  акционерного капитала в пользу одной  из сторон СП предполагает только перераспределение  акций между инвесторами, но не ведет  к увеличению общих размеров капитала (и соответственно основных фондов и числа рабочих мест). В случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп  акций осуществляется  по текущему курсу и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. Заметим, что, согласно мировой практике, при национализации концессионного предприятия государство  обязано возместить концессионеру  стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию  за упущенную выгоду.

     В последние годы области применения различных форм ГЧП стремительно расширяются; бурно развиваются  и сами формы партнерств. Так, если концессионные соглашения первоначально  стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении  централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые  виды городского общественного транспорта. В ряде стран частный бизнес проектирует  и строит больницы, школы и другие общественные объекты, а затем управляет  ими.  
 
 
 
 
 

1. 3.  Мировой опыт взаимодействия  частного сектора  и государства

     Мировыми  лидерами в области развития частно-государственного партнерства признаны США и Великобритания, Франция и Германия.