Антикоррупционная стратегия бизнеса в России

Политический строй Московского  государства развивался в сторону  централизации, но достаточно оформленного государственного аппарата еще не было. Административно-территориальное деление  было архаичным. Власть на местах была передана в руки наместников и  волостелей, которые получали в управление отдельные территории (уезды, волости). За выполнение административных и судебных функций они получали в свое распоряжение судебные пошлины и часть налогов  с населения, собранных сверх  установленных податей в казну, т.е. они как бы «кормились» за счет населения управляемых ими  территорий. Такая служба и называлась «кормлениями». Наместники и волостели  назначались из Москвы. Кормления  по своей сути были вознаграждениями за прошлую военную службу, поэтому  «кормленщики» старались получить с населения в свою пользу как  можно больше доходов. К тому же подчиненные  им органы управления состояли не из государственных  чиновников, а из собственных слуг. Произвол со стороны кормленщиков их слуг был довольно обычным делом. Государство стремилось ограничить произвол и злоупотребления кормленщиков, несколько ослабить их власть, поскольку  население страдало от их поборов  и жаловалось центральным властям. Государство пыталось поставить  деятельность кормленщиков под свой контроль как «снизу» со стороны  выборных представителей местного населения, так и «сверху» со стороны центральных  государственных органов. Однако установить действенный контроль над деятельностью  кормленщиков не удалось, поскольку сама система кормлений создавала благоприятную почву для коррупции. В 1555 году система кормлений была официально отменена, на практике она в той или иной форме и продолжала существовать вплоть до XVIII века.

По мере развития Московского  государства также формировались  центральные органы власти, среди  них особое место занимали органы центрального управления – приказы, роль которых постоянно возрастала. Весьма благоприятно на борьбе с коррупцией  и на развитии политической системы  сказались реформы «Избранной Рады» - правительственный кружок, который  сложился в конце 40-х годов XVI века при царе Иване Грозном. Избранная Рада сделала значительный вклад, введя ряд очень важных реформ, способствующих политической централизации страны и в большой степени ограничивающих злоупотребление людей, облеченных властью.

Реформы также в определенной степени ограничивали власть царя. Но на будущей российской государственности, благотворно реформы не сказались. Избранная Рада прекратила свое существование, ведущие ее члены подверглись  репрессиям, а Иван Грозный стал проводить новую внутреннюю политику, получившую название опричнины и направленную на безраздельное укрепление его личной власти. Все это подорвала нравственные устои общества, повлекло за собой беззаконие и коррупцию.

Вступление России в начале XVII века в период Смутного времени еще более усугубили ситуацию, и даже возникла реальная угроза потери национальной государственности. Последствия всех этих событий давали знать о себе еще очень долго. Фактически приходилось восстанавливать не только разрушенную экономику, но и государственность. Это восстановление шло по пути дальнейшей централизации. Система местного самоуправления, сформировавшаяся в результате реформ Избранной Рады, была ликвидирована, и, по сути, произошел возврат к системе кормлений. В XVII веке власть на местах сосредоточилась в руках воевод, назначаемых из центра. Это были отставные военные, их служба не оплачивалась государством. Воеводу и его людей содержало местное население. Контроль над деятельностью воевод был слабым, особенно в отдаленных уездах, что создавало благоприятную почву для злоупотреблений.

Усилилась коррупция и  в центральных органах власти, где складывался бюрократический  аппарат. Вначале он был еще очень  малочисленным. При Иване III - не более 200 человек, но в XVII веке насчитывалось уже 4,5 тыс. человек. Разросшаяся приказная система была весьма запутанной, приказы часто дублировали деятельность друг друга, поэтому одно и то же дело могло находиться в разных приказах. Давало о себе знать также и несовершенство судопроизводства и законодательства.

К тому же государство стремилось сосредоточить именно в центре различные  судебные дела и поэтому по большинству  судебных дел приходилось ехать  в Москву. Воеводы на местах решали лишь самые незначительные судебные случаи. Столичные приказы были буквально  завалены нерешенными судебными  делами, их прохождение двигалось  очень медленно, они «волочились», откуда и произошла знаменитая московская «волокита». Служащие приказов, дьяки  и подьячие, рассматривали в первую очередь дела тех, кто давал взятку, а кто не имел такой возможности, тот вынужден был томиться в ожидании неопределенно долгое время.

Московские цари предпринимали  попытки ограничить взяточничество и казнокрадство, но преодолеть их так  и не смогли. Одной из мер по усилению контроля, за приказной системой, было создание при царе Алексее Михайловиче Тайного приказа (приказ тайных дел). Он был полностью подчинен царю и состоял только из дьяков и подьячих, бояре в него не входили. Приказ призван был объединить в руках царя нити контроля, за государственным управлением. По словам современника, Приказ тайных дел был создан «для того, чтобы царская мысль и дела исполнялись все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали»4.

Распространение взяточничества и казнокрадства подрывало доверие  к власти, принципам государственного управления, вызывало серьезные социальные потрясения, недаром XVII век вошел в историю России как «бунташный». Ярким примером того, к каким последствиям может привести коррупция в сложное для государства время, является Соляной бунт 1648 года в Москве. Непопулярные меры правительства в налоговой системе, усугублялись лихоимством высокопоставленных чиновников. Особенно отличились возглавлявший Земский приказ Л.С. Плещеев, который по ложным обвинениям сажал людей в тюрьму и освобождал только за взятку, а также руководитель пушкарского приказа П.Т. Трахониотов, который присваивал жалованье служилых людей. Поэтому во время бунта его участники потребовали выдать упомянутых лихоимцев народу, что и было сделано. Палач вывел Плещеева на площадь, и полпа буквально растерзала взяточника. На следующий день печальная участь постигла и Трахониотова. Его водили с колодкой на шее по столице, а затем казнили. Это послужило хорошим уроком для других чиновников, хотя взяточничество и не прекратилось.

Первая четверть XVIII века вошла в историю России как время петровских реформ, оказавших огромное влияние на развитие российской государственности. Подготовленные в значительной степени всем предшествующим социально-экономическим развитием страны, реформы, тем не менее, не носили плавного характера. Они привели к тому, что в развитии России произошел стремительный скачок, сопровождавшийся внедрением многочисленных новшеств, которые не органично и спокойно вписывались в российскую действительность, а врывались резко и жестко, часто насильственно навязывались сверху». Это было связано с целым рядом причин: во-первых, реформы проходили в условиях войны, поскольку большую часть правления Петра I Россия провела в состоянии войны, а во-вторых, у царя не было четкого плана их осуществления, и они шли довольно хаотично, спонтанно, под давлением конкретных обстоятельств. Естественно, что это вело к огромным потерям и издержкам.

Реформы, проведенные Петром I, завершили процесс складывания в России абсолютной монархии. Суть абсолютизма была выражена еще в «Воинском уставе» (1715 г.): «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять». Абсолютному монарху принадлежала вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти, он являлся также главнокомандующим вооруженных сил страны. Московское государство превратилось в Российскую империю. В октябре 1721 года после победы в Северной войне Петр I принимает титул «Отца Отечества, Императора всероссийского».

Абсолютистские режимы к  этому времени уже существовали в большинстве стран Западной Европы. Но на Западе абсолютизм, являвшийся по своей природе феодальным режимом, возникал в условиях существования  капиталистических отношений, и  существовало своеобразное «равновесие» сил буржуазии и дворянства. В  России этого не было. Поэтому можно  говорить о том, что в России сложился особый тип абсолютизма, отличный от западного. Отличие заключалось, прежде всего, в том, что существовала фактическая  самостоятельность режима по отношению  к гражданскому обществу, что ставило  его над обществом.

Проведенные Петром I реформы государственного аппарата и управления имели колоссальные последствия для развития российской государственности. Фактически именно при Петре I были заложены основы тоталитарного государства в нашей стране. Петр I сумел создать так называемое «регулярное государство» – полицейско-бюрократическое по своей сути, в котором жизнь каждого человека жестко регламентировалась. Для такого типа характерна система всеобъемлющего контроля, паспортного режима, доносительство. При Петре I был создан огромный бюрократический аппарат, который постепенно разрастался, и его роль в управлении государством все больше возрастала. Интересы же бюрократического аппарата вступали в противоречие с интересами общественного развития, поскольку критерием успешной работы чиновников являлось, в первую очередь, упорядоченное делопроизводство, а не реальное состояние дел. К тому же, содержание постоянно увеличивающегося бюрократического аппарата требовало все больших расходов, которые зачастую явно превышали материальные ресурсы государства, что стало отчетливо проявляться уже при Петре I, и, прежде всего, в работе местных органов власти. Естественно, что нехватку финансирования чиновники компенсировали поборами с населения.

Следует отметить, что сам  царь достаточно хорошо понимал реальное положение дел, не имел иллюзий в  отношении оценки моральных качеств  людей, заполнявших многочисленные канцелярии, и с подозрением относился  к чиновникам. Как отмечает один из исследователей данного периода  истории России Н.И. Павленко, царь «едва  ли не в каждом из них готов был  видеть казнокрада, мздоимца, вымогателя, человека, не знающего границ в утолении жажды наживы за счет ограбления государства  и отдельных подданных государя».

Исходя из подобных оценок чиновников, Петр I большое внимание уделял созданию контролирующих органов, которые создавались одновременно с аппаратом управления. Показательно, что в 1711 году в один и тот же день были учреждены Сенат и институт фискалов.

Фискалы должны были “тайно проведывать, доносить и обличать, не вмешиваясь в ход самого дела. Они  подчинялись только обер-фискалу, должность  которого, была учреждена при Сенате. Именно ему они и докладывали обо всех выявленных нарушениях.

В 1718-1721 гг. были созданы новые  исполнительные органы центральной  власти – ими стали коллегии, заменившие запутанную приказную систему (к тому времени существовало 44 приказа). Дела в коллегиях рассматривались  и решались коллегиально. Одна из коллегий - юстиц-коллегия ведала судебными делами. Петр даже предпринял попытку отделить судебную власть от административной, но этого ему сделать так и не удалось.

 Большое значение в  петровском государстве имел  карательный орган, именовавшийся  Преображенским приказом, - он возник  еще в конце 17 века и вел  следствия, а также суд по  политическим делам. В 1718 году  создается еще один карательный  орган – Тайная канцелярия. Она  тоже осуществляла следствие  и суд по политическим делам,  но в ее компетенцию в основном  входили дела, касающиеся Петербурга  и округа.

В 1722 году в России был  создан важнейший контрольный орган  – прокуратура. При сенате была учреждена  высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях – прокуроров. В отличие от фискалов, прокуроры, обнаружив нарушение законности, должны были его исправить. Генерал-прокурор был наделен очень большими функциями  и мог быть назначен или отстранен  только царем. Он руководил заседаниями  Сената и осуществлял контроль над  его деятельностью. В указе, изданном Петром I, о должности генерал-прокурора говорилось следующее: «Сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных».

Но, несмотря на наличие развитой системы контроля, коррупция в  России при Петре I , продолжала существовать. Причем замечены в злоупотреблениях были, весьма высокопоставленные лица, в том числе и те, кто по долгу службы, должен был сам бороться с лихоимством, и даже люди из ближайшего окружения царя.

После смерти Петра I в России наступила эпоха дворцовых переворотов, характеризующаяся неустойчивостью и неопределенностью политической власти, фаворитизмом. Большую часть времени этой эпохи на престоле находились женщины, некоторых из них можно было назвать императрицами лишь по формальным признакам. Естественно, что это создавало благоприятные условия для злоупотреблений, тем более, что чиновникам часто задерживали, а иногда и вообще не платили жалованье, поскольку денег на содержание бюрократического аппарата у казны катастрофически не хватало.

Ситуация несколько улучшилась в период правления Екатерины  II, в России даже были сделаны правые шаги по созданию правового государства. Были проведены меры по упорядочению судопроизводства, но коррупция продолжала существовать. То же самое можно сказать и в отношении периодов правления Павла I и Александра I.

Вступивший на престол  после подавления восстания 14 декабря 1825 года в Петербурге Николай I потребовал создать Свод показаний декабристов о внутреннем состоянии России. Этот документ отчетливо показал всю степень беззакония в управлении, суде, финансах и т.д. Причины крылись в бесконтрольном образе государственного управления и сопутствующей ему коррупции практически во всех эшелонах власти. Николай I понимал, что изменить положение в стране можно лишь путем реформ, что нужно пойти на уступки «духу времени», но боялся реформ и их последствий. Выход из создавшегося положения Николай I видел в усилении личной власти, бюрократизации и милитаризации страны, борьбе с инакомыслием и усилением карательных органов. Чиновничий аппарат стал разрастаться невиданными темпами. К концу правления Николая I он увеличился по сравнению с началом века примерно в шесть раз, а численность населения России увеличилась за это время лишь в два раза. Проверить правдивость тысяч отчетов, поступающих в различные органы власти, было практически невозможно, к тому же руководили большинством учреждений, в том числе и министерствами армейские генералы, плохо знакомые с новым для них делом. В такой ситуации руководители попадали в некую зависимость от своих подчиненных. Среднее чиновничество стало играть в управлении государством все большую роль. Это признавал Николай I, сказавший однажды, что «Россией правят столоначальники». Понимали это и сами чиновники, что способствовало распространению коррупции.

Безнаказанно творить  злоупотребления чиновникам в России помогало и то, что в стране со времен Соборного Уложения 1649 года не было составлено нового единого  свода законов. Существовало множество  манифестов, указов, положений, которые  зачастую противоречили друг другу, чем очень ловко пользовались опытные бюрократы в своих  корыстных целях. Николай I приказал составить Свод законов Российской империи, что, по его мнению, должно было способствовать наведению порядка в стране без изменения ее политического строя. Свод законов был составлен и утвержден в 1833 году, однако в условиях наличия всеобщей коррупции это не изменило ситуации в стране. Чиновничество в России именно при Николае I превратилось в некое подобие сословия, неуязвимого и сознающего свою силу. Это сословие с некоторыми видоизменениями благополучно существует и по сей день, представляя реальную угрозу для развития страны, по-прежнему занимаясь мздоимством и лихоимством.