Современная рыночная экономика: частный и государственный сектор

В экономической трактовке  государственно-частное партнерство сравнивается с косвенной приватизацией²³. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие. К таким отраслям относятся жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др. Важными условиями эффективности государственно-частного партнерства при этом являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за  государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов партнерства государства и бизнеса может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства.

Основанием для такого понимания государственно-частного партнерства стал опыт стран с  развитой экономикой, где частным  компаниям, реализующим совместные с государством проекты, передавались широкие правомочия: владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.

Государственно-частное  партнерство можно также рассмотреть  с позиции особой, но в то же время полноценной замены приватизационных программ, позволяющей реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой. Вместе с тем государство не лишается прав собственника, привлекая при этом ресурсы бизнеса к решению широкого круга проблем. Стоит так же отметить, что участие бизнеса в реализации проектов требует правового закрепления партнерства как особого рода взаимодействия государства и бизнеса, что ведет к существенным институциональным изменениям внутри системы отношений «власть – бизнес», позволяющим расширять участие предпринимателей в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций.

Согласно подходу, связанному с государственной политикой  и управлением, государственно-частное партнерство находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления  населению публичных благ.

Применение механизма государственно-частного партнерства нацелено на обеспечение возможности осуществления общественно значимых проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования. Помимо этого, механизм партнерства власти и бизнеса способен повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты; обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), дать возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повысить качество обслуживания конечных пользователей. Наконец, данный механизм предоставляет возможность сконцентрировать внимание государственных органов на наиболее свойственных им административных функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между частным партнером и властью.

Цель ГЧП заключается  в том, чтобы использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений, что как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов ГЧП. Накопленный к настоящему времени арсенал этих форм позволяет при безусловном сохранении важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору. Имеются в виду в основном такие функции, как сооружение, эксплуатация, содержание и управление объектами производственной и социальной инфраструктуры. Таким образом, в традиционно государственную сферу экономики привносятся частные товары, работы и услуги, создающие условия и предпосылки эффективного функционирования означенных объектов и рационального использования ресурсов²⁴.

ГЧП – это не простое сложение ресурсов. Стороны ГЧП имеют различные мотивации. Каждая из сторон партнёрства имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи. Государственный сектор заинтересован в росте объёмов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причём стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом²⁵.

Интересы государственного и частного сектора могут не просто не совпадать, но и противоречить друг другу, поэтому заключению договора о партнёрстве должны предшествовать переговоры сторон, балансирующие эти интересы и цели проектов.

ГЧП должно строиться  на принципах равноправия государственного и частного сектора, партнёрства  государственного и частного сектора, распределения рисков и доходов между государственным и частным сектором, объединения усилий государственного и частного сектора для защиты общественных (публичных) интересов.На основе проведённого анализа можно выделить основные признаки ГЧП:

• стороны партнёрства должны быть представлены, как государственным, так и частным сектором экономики;
• взаимоотношения сторон государственно-частного партнёрства должны быть зафиксированы в официальных документах;
• взаимоотношения сторон государственно-частного партнёрства должны носить партнёрский, то есть равноправный характер;
• стороны государственно-частного партнёрства должны иметь общие цели и чётко определённый общественный (публичный) интерес;
• стороны государственно-частного партнёрства должны объединить свои вклады для достижения общих целей, как общественных, так и корпоративных;
• стороны государственно-частного партнёрства должны распределять между собой расходы и риски.

В современной экономике, в силу разных причин, на долю государственной собственности приходится значительная часть производственного капитала страны. Актуальной остается задача повышения эффективности его использования. Одним из действенных современных способом повышения эффективности использования государственной собственности служит установление партнерских отношений государства и частного сектора. Развитие механизмов и форм таких партнерских отношений не предполагает передачу частным компаниям прав собственности в полном объеме. Вместе с тем переход государства к партнерским отношениям с частным бизнесом, затрагивающим государственную собственность, означает частичную передачу государством некоторых, определенных законодательством и договором (контрактом) прав на эту собственность. В экономической науке это явление получило название "расщепление прав собственности". Содержание партнерских отношений частного бизнеса и государства реализуется в форме концессий, лизинга, совместных предприятий, договорной системы, кооперации, соглашений о разделе продукции.

Опираясь на мировой  опыт становления отношений государственно-частного партнерства, России предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой классификации многочисленных форм реализации данного механизма. При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т.е. того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью²⁶.

Большой опыт в реализации проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства позволяет выделить следующие базовые модели партнерства с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации.

Выбор одной из этих моделей  производится в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение²⁷. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

Модель концессии действует  в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

Модель оператора получила широкое распространение в сфере  переработки отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом.

Механизм государственно-частного партнерства обладает рядом положительных характеристик, которые делают его практически универсальным инструментом осуществления проектов, обладающих стратегической значимостью для государства.

Прежде всего, государственно-частное партнерство представляет собой реальную альтернативу методам бюджетного финансирования. Хозяйственное партнерство государства и бизнеса позволяет привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы. В такой системе отношений происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов:  с одной стороны государства - в форме его собственности, с другой - бизнеса - в виде применения современных, частнопредпринимательских методов хозяйствования, менеджмента, а также привлечения инвестиций и внедрения инноваций. В результате удается повысить эффективность использования государственной собственности. Так, по некоторым оценкам, партнерские формы отношений государства и частного бизнеса в сфере управления государственной собственностью в целом позволяют Великобритании экономить 15-20% государственных расходов.

Главным положительным  моментом реализации механизма государственно-частного партнерства для бизнеса является компенсация затрат и разделение рисков, что достигается посредством использования разнообразных публичных прерогатив в виде инструментов бюджета, публичной собственности, законодательных установлений. Кроме того, ГЧП-проекты рассматриваются частным бизнесом как одно из направлений долгосрочного инвестирования с приемлемым уровнем доходности и риска.

Отношение к партнерству государства и предпринимательских структур неоднозначно. Позитивные аспекты партнерства власти и бизнеса омрачает ряд негативных факторов, которые могут стать препятствием поступательной реализации стратегических ориентиров развития государства. Ряд ученых высказывают мнение, что в этом инструменте кооперации заключается ключ к экономическому прорыву, другие высказывают опасение по поводу того, что правовая недоработанность данного процесса может привести к очередному растрачиванию бюджетных средств при помощи коммерческих структур. В социально-политическом аспекте выражается обеспокоенность тем, что результаты государственно-частного партнерства могут стать очередной вехой «перераспределения» государственных предприятий, а это, в свою очередь, приведет к резкому повышению оплаты за социальные услуги для населения и т.п. В. Варнавский отмечает, что «в развитых странах с их мощной институциональной базой партнерских отношений ГЧП часто используется для реализации преимущественно частного интереса. Подобные негативные проявления и искажения сути партнерских отношений приводят к появлению деформаций в экономической политике, нарушению условий конкуренции, росту недоверия к самому феномену партнерских отношений между государством и частным сектором. На практике эти явления часто принимают форму коррупции.

В результате определенное, а подчас и  большое число проектов ГЧП приходится прекращать досрочно или существенно пересматривать положения уже заключенных контрактов»²⁸.

В свою очередь, предпринимательские единицы опасаются усиления роли государства и его вторжения в сферу свободы конкуренции и перераспределения ресурсов. В этой связи часто высказываются мнения о том, что государство, овладев капиталом и новыми технологиями, используя административный ресурс, может стать довлеющим звеном в механизме взаимодействия. Кроме того, государство может увеличить ставки налоговых платежей и пошлин, что, соответственно, отразится на интересах предпринимательства.

Подобное понимание  экономической сути государственно-частного партнерства позволяет говорить о политико-правовом дуализме государственно-частного партнерства, который проявляется в необходимости достижения баланса политической и правовой составляющей для достижения целей, поставленных перед государственно-частным партнерством. Между тем дисбаланс интересов власти и бизнеса способен стать реальным препятствием на пути стратегического развития страны.

Значение политического  аспекта государственно-частного партнерства  для эффективной реализации проектов в рамках стратегии социально-экономического развития России до 2020 г. в настоящее время не стоит недооценивать. Многие проблемы низкой инвестиционной привлекательности или нежелания частного инвестора вкладывать средства в тот или иной сектор лежат не в экономической и даже не в правовой плоскости. Бизнес зачастую не видит ни стратегических инвестиционных целей, определенных государством, ни самой готовности со стороны государства образовать коалицию с бизнесом на равноправной основе, то есть на принципах партнерства.

Думается, первым шагом в решении данной дилеммы должно стать объявление принципа государственно-частного партнерства на политическом уровне. Это имеет важнейшее политическое, экономическое и даже психологическое значение. Государство на самом высшем уровне должно признать, во-первых, что оно готово к сотрудничеству в форме партнерства (объявляет о возможности сотрудничества). Во-вторых, оно признает партнерство эффективной экономической формой, снимая тем самым все споры между различными экономическими школами и признавая правоту выбранной парадигмы. В-третьих, государство должно четко определить сферы государственно-частного партнерства и цели, которые оно преследует в рамках реализации этих проектов. Последнее важно закрепить на нормативно-правовом, вполне возможно,  на программном или даже законодательном уровнях (в форме конкретных целей и принципов).