Проблемы государственного долга России

    По  своему происхождению государственный  внешний долг России делится на 2 части: долговые обязательства бывшего СССР перед иностранными правительствами, банками и компаниями (относятся все кредиты и займы, привлеченные нашей страной до 1 января 1992 года) и долговые обязательства собственно Российской Федерации, образовавшиеся в период после 1 января 1992 года.

    С 1 января 2000 года в связи с изменением бюджетной классификации в структуре государственного внешнего долга не выделяются долговые обязательства бывшего СССР. Вместе с тем, именно эти обязательства изначально формировали внешний долг Российской Федерации.

    С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Однако, по сути, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.

    В первую очередь существенным недостатком  управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового регулирования остается механизм проведения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами.

    В действующем законодательстве также  отсутствует система ответственности  за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств.⁷

    Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства Российской Федерации и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики.

    В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации текущей долговой, валютной и денежно-кредитной политики до сих пор законодательно не определен.

    Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

    Поскольку денежно-кредитные операции нередко  проводятся с использованием государственных  долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров на этих рынках.

    Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных  и долгосрочных финансовых потоков Правительства Российской Федерации. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства Российской Федерации в ликвидных средствах. Вместе с тем обеспечение необходимой степени разграничения между управлением долгом и денежно-кредитной политикой может стать более трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать определенное воздействие на уровень процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения.⁸

    Ряд проблем, затрудняющих управление долгом, существует и в вопросах учета долговых обязательств, отражения данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

    Результаты  контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в части обоснованности проектов федерального бюджета указывают на недостаточную эффективность работы Правительства Российской Федерации и Минфина России и имеющие место недочеты как в части управления государственным долгом, так и в части разработки бюджетных показателей и учета операций с долговыми инструментами.

    При составлении бюджета на очередной  финансовый год в источниках внешнего финансирования и в расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы финансирования погашения долга товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет). В результате зачастую вместо погашения долга происходит списание процентных платежей. В связи с этим при планировании бюджета точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным.

    В основу расчетов платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам. Исходными данными по объему обязательств по двусторонним межправительственным соглашениям и соглашениям с международными финансовыми организациями являются данные инвентаризационных описей состояния государственного внешнего долга Российской Федерации. Вместе с тем данные описи не в полной мере отражают информацию о состоянии долга, в частности эти описи не отражают объемы просроченной (неурегулированной) внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя Российской Федерацией.

    Государственный долг Российской Федерации является мультивалютным долгом. Это значит, что при планировании расходов по обслуживанию и погашению долга на долгосрочную перспективу должны прогнозироваться соотношения курсов валют. Однако такие прогнозы отсутствуют в материалах Правительства Российской Федерации и Банка России.

    Более того, Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено представление указанных прогнозных соотношений в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.⁹

    В перечне документов и материалов, установленном статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации¹⁰ для представления в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, отсутствуют расчеты источников финансирования дефицита (профицита) федерального бюджета по видам заимствований (как по привлечению средств, так и по погашению основной суммы задолженности), что в определенных условиях может негативно отражаться на возможностях проведения анализа обоснованности проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

    Одним из условий эффективного управления государственным долгом Российской Федерации является достоверный учет, и контроль за его состоянием в реальном режиме времени. В статье 120 Бюджетного кодекса предусмотрено, что в России должна действовать единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Как показывают результаты проверок, учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банком России и Внешэкономбанком СССР), а также различными департаментами Минфина России.

    Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

    Классификация источников внешнего финансирования дефицитов  федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга.

    В соответствии со статьей 97 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

    В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в том числе в форме договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий. В соответствии со статьей 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства.

    Действующей бюджетной классификацией не выполняются  требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о выделении в качестве отдельного вида долговых обязательств государственных гарантий, относимых на государственный внешний долг Российской Федерации.

    Отсутствие  единой методологии учета государственного долга и единой интегрированной базы данных, обеспечивающей достоверный учет по всем видам долговых обязательств и контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики.

    Ряд федеральных законов, относящихся  к долговой тематике, а именно к вопросам восстановления сбережений граждан, в действующей редакции не может быть исполнен надлежащим образом. Эта проблема также требует решения. Следует отметить, что в условиях относительно высокой задолженности управление государственным долгом требует разработки и использования специальных инструментов управления, нацеленных на смягчение пиков платежей по государственному внешнему долгу, снижение затрат на его обслуживание, приведение в соответствие величины долга с возможностями страны по его обслуживанию и погашению. При этом инструментами регулирования государственного долга может стать контроль за его размером, установление предельных величин задолженности, рационализация его состава и структуры, форм и методов обслуживания и др. А это предполагает создание единой системы управления государственным долгом в рамках единого подхода к оптимальному управлению государственными финансовыми активами и пассивами, включая внешние займы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, формирование комплексной программы погашения и обслуживания государственного долга на каждый год и долгосрочную перспективу.¹¹

    Вопросы совершенствования управления внешним долгом в настоящее время прорабатываются, разработана “Концепция единой системы управления государственным долгом Российской Федерации”, принятие которой с учетом соответствующей доработки и ее реализация позволит обеспечить со стороны Счетной палаты Российской Федерации более эффективный внешний контроль за внешним долгом, в том числе и внешним долгом российских регионов.

1.3. Проблемы  механизма совершенствования методического и организационного обеспечения управления государственным долгом 

      Государственный долг представляет собой сложное  экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования.

1. Оптимизация государственных заимствований

      Данный  подход представляет собой программу  по оптимизации заимствований, в  рамках которой осуществляется маневрирование внутренними и внешними займами. Оптимизация касается не только формирования долга, но и его обслуживания, включая такие меры, как:

• обеспечение эквивалентности текущих долгов и будущих налогов;
• сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания;
• реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования;
• проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга;
• осуществление операций по выкупу дорогих выпусков ГКО за счет средств, привлеченных при размещении евробондов.

2. Удлинение государственного внутреннего долга

      Данный  метод является одним из ключевых в системе управления государственным  долгом и связан с процессом замещения «коротких» и «дорогих» долгов на «длинные» и «дешевые». Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств и снижение доходности по государственным ценным бумагам.

3. Реструктуризация задолженностей бюджету экономических субъектов (предприятий и организаций)

      Этот  метод в нормальной экономической  ситуации должен применяться ограниченно (индивидуально). Однако сложная экономическая  ситуация в реальном секторе обусловливает необходимость активного использования данного метода, чтобы не допустить полной остановки стагнирующего реального сектора производства, поскольку долги многих предприятий сейчас значительно превышают годовые объемы реализации продукции и перешли в категорию «безнадежных».