Некоммерческие организации: экономика и управление

      Государственные конкурсные закупки (приобретение государством товаров, работ, услуг).

      Как правило, в стране установлен законодательный  механизм для всех потенциальных участников государственных конкурсных закупок, включая коммерческие структуры и НГО. В Германии именно НГО в первую очередь - "по умолчанию" – оказывают социальные услуги населению. В Великобритании второй этап процесса реструктуризации «государства благосостояния» (1980 – 1990-е) привел к распаду существовавшей ранее системы государственного управления, введению управления социальным благополучием и «квази-рынков». Согласно новой системе, государственные службы должны действовать как экономические рынки, поэтому НГО как потенциальные поставщики товаров и услуг должны конкурировать на равных основаниях с коммерческими и государственными учреждениями⁵.В Хорватии местные власти имеют право на основании письменного соглашения поручать физическим или юридическим лицам оказание коммунальных услуг населению⁶. В Польше НГО дали возможность конкурировать с государственными структурами в обслуживании населения согласно принятому закону «Об общественно-полезной деятельности».

      Главная проблема, возникающая у НГО в связи с этой формой государственного финансирования, состоит в том, что большинство заказов, открытых для государственных конкурсных закупок, являются дорогостоящими проектами, и негосударственной организации бывает трудно выполнить требования, предъявляемые к участникам тендера.

      С 2001 года технология конкурсного заказа на социальное обслуживание населения  стала применяться в Перми, Томске, Магадане, Биробиджане, Кирове, Владимире, а также в Пермской области  и Алтайском крае Российской Федерации. В 2005 году началась работа по комплексному внедрению заказа на социальные услуги в Новосибирской области. В Нижегородской области была разработана и апробирована технология бесконкурсного заказа на социальное обслуживание (муниципального или государственного задания). Она основана на установке «лучше покупать услуги у монополиста, чем просто его содержать» и может применяться в тех территориях или сферах, где полностью отсутствует конкурентный рынок социальных услуг и одновременно стимулировать возникновение такого рынка.

      Гранты

      Гранты, как правило, не используются на покрытие операционных расходов организации, а  предназначены для финансирования конкретного проекта, который соответствует  программным целям правительства  и в силу этого считается имеющим публичную ценность. Однако средства гранта могут оплачивать и основные (не проектные) расходы организации - как в Венгрии, где Национальный гражданский фонд выдает гранты на покрытие операционных расходов с целью укрепления сектора НГО.

      Гранты  в отличие от субсидий распределяются не административным решением центральных и местных чиновников или парламента, а присуждаются в результате открытого конкурса с подачей заявок. Они могут финансировать социальные услуги (Германия, Хорватия, Великобритания) или реализацию программ, связанных с обязательствами страны по предоставлению международной помощи (Швеция, Дания, Германия). Финансирование НГО в форме грантов также свидетельствует о признании правительством важной государственной роли третьего сектора - часто такое финансирование по сути является компенсацией за выполнение задач или достижение целей, которыми в ином случае пришлось бы заниматься государству. Гранты могут выделяться из бюджета (центрального или местного), а также из специальных фондов, образованных за счет поступлений из других источников: лотерей, налогов и т.д.

      Гранты  часто распределяются либо непосредственно  органами власти, либо действующими от их имени агентствами. В Великобритании эта функция поручена местным  управлениям различных государственных ведомств (например, органов здравоохранения, занятости, образования). Эта роль также может быть отведена особой структуре - такой, как публичные фонды в Венгрии - или единому государственному фонду, созданному с этой целью в Хорватии. В Польше главным органом, ответственным за проведение тендеров и заключение подрядов на оказание услуг, считаются органы местной власти. Гранты Евросоюза могут направляться через центральные или местные органы власти стран-членов Евросоюза либо выдаются Еврокомиссией или специальными фондами. Все проекты, финансируемые за счет грантов Евросоюза, должны быть направлены на достижение четко поставленной цели в рамках общей политики Евросоюза.

      Возможны  некоторые ограничения в отношении  права НГО на участие в грантовых  конкурсах - например, в некоторых случаях подавать заявки на финансирование могут только НГО со статусом общественно-полезных. Ограничения на участие в тендерах могут быть связаны и со сферой деятельности. Как правило, НГО могут получать гранты на оказание социальных (гуманитарных) услуг (здравоохранение, социальная помощь, образование, культура и т.д.) либо в сфере зарубежной помощи. Однако в принципе грантовое финансирование возможно во всех государственных ведомствах - например, МВД Венгрии выдает гранты добровольческой службе гражданской полиции, а Министерство юстиции финансирует НГО, которые обучают судей по проблеме домашнего насилия.

      В России идея муниципальных конкурсных механизмов социального заказа и  гранта была подхвачена на региональном уровне, что привело к разработке региональных законов. Первым был принят и вступил в силу в 1997 году закон Тюменской области - "О социальном заказе в Тюменской области". К 2008 году количество нормативных актов о социальном заказе достигло 104 по 88 субъектам Российской Федерации. В 2007 году появилось распоряжение Президента Российской Федерации «Об обеспечении в 2007 г. государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества».

      Гранты  обычно распределяются на конкурсной основе после процедуры отбора. Типичные критерии отбора - «послужной список»  организации, история партнерства, рекомендательные отзывы, политическая или иная деятельность, не связанная  с конкурсом, но представляющая проблему для финансирующей структуры, техническое качество заявки, профессиональный уровень работников организации, «пакетные проекты» (связанные между собой проекты, по некоторым из которых заявитель уже получил финансирование), надежность организации, управленческая и финансовая компетентность, возможность получения дополнительного финансирования, возможность формирования взаимовыгодного будущего партнерства, сроки выполнения проекта, если они не определены в объявлении о конкурсе и т.д.

      Процесс отбора заявок предусматривает – или должен предусматривать – определенные гарантии прозрачности и открытости. Так, должны быть соблюдены соответствующие процедуры объявления о грантовых конкурсах и критериях для участия в них.

      Грантовое финансирование может быть единовременным, краткосрочным или долгосрочным. Предпочтение обычно отдают единовременному или краткосрочному финансированию - частично потому, что госструктуры не могут брать на себя обязательства по долгосрочному, на несколько лет, финансированию, не зная, какой бюджет будет им выделен в следующие годы, а также не хотят, чтобы НГО становились зависимыми от грантов. Грантовое финансирование оформляется путем подписания контракта между грантодающей структурой и НГО-получателем.

      Нормативная поддержка

      Нормативная финансовая поддержка НГО имеет некоторое сходство с системой государственных конкурсных закупок социальных услуг. Это денежное возмещение, выплачиваемое НГО за оказание услуг в таких областях, как здравоохранение или образование, причем размер финансирования основан на фактическом объеме предоставленных услуг. Система состоит в том, что физические лица имеют право выбирать поставщика услуг - в том числе они могут предпочесть получать услуги НГО, которая затем запрашивает у государства денежное возмещение.

      Как правило, предварительным условием для использования такого финансового  механизма является либо договор  государства с НГО, либо полученное НГО разрешение на данный вид деятельности. Такая система создана в Венгрии, где НГО могут создавать учреждения социального обслуживания на основе контракта с соответствующим министерством. Финансирование, которое имеет право получить НГО за оказанные услуги, не может быть выше получаемого государственным учреждением, работающим в той же сфере деятельности, и объем его определен в годовом законе о государственном бюджете. Аналогичная система действует в Хорватии.⁷

      Ваучеры

      Использование ваучеров отражает тенденции модернизации и использования рыночных механизмов предоставления государственных услуг  населению. Особенно успешно ваучеры используются в скандинавских странах. Система состоит в том, что муниципалитеты выдают всем гражданам ваучеры на услуги, которые обязаны предоставляться, а граждане сами выбирают, у кого они получают эти услуги. Использование выданных муниципалитетом ваучеров снимает теоретический вопрос о том, чьи услуги лучше, усиливая роль граждан и наделяя их ответственностью за выбор поставщика услуг.

      Таким образом, этот процесс имеет двоякую  цель: расширение свободы выбора для  пользователя услугами и повышение качества самих услуг за счет конкуренции. Ваучеры являются инструментом развития служб, ориентированных на спрос, где организация и оказание услуг определяются рынком, а не государством. Конкретный гражданин, имеющий право на получение услуги, может сам решить, кому отдать эту субсидию в виде ваучера на услугу, являющегося действительной формой оплаты.

      Ваучерные системы актуальны – и успешно  внедряются – в сфере образования, социального обслуживания и других видов индивидуальных услуг населению в Швеции.

      Поставщики  услуг, которым удалось привлечь клиентов, финансируются главным  образом за счет системы ваучеров. Муниципалитет контролирует поставщиков  услуг - в частности, устанавливая стандарты  качества обслуживания, различные формы  подтверждения качества, правила приема, уровень налогообложения и другие.

      В США много лет  действовала так называемая Программа  продовольственных талонов (Food Stamps). В ее рамках малоимущим гражданам предоставлялись специальные талоны, по которым они могут на определенную сумму приобретать продукты питания из установленного списка в тех магазинах, которые участвуют в этой программе (на дверях этих магазинов наклеивается специальный знак). В настоящий момент эта программа действует по модели «связанных денег» через платежные банковские карты. В Финляндии социальные ваучеры используются для предоставления образовательных услуг для детей дошкольного возраста. Целевые потребительские субсидии также находят свое применение в таких странах, как Великобритания, Германия, Австралия, Новая Зеландия, Чили и других.

      Впервые в России технология социальных ваучеров начала применяться в г. Владимире  в 2005 г.⁸, где городская администрация решила таким образом организовывать горячее питание одиноких и малоимущих граждан пожилого возраста. Получатели ваучеров самостоятельно выбирали столовую и питались в ней, обменивая полученные ваучеры на горячие обеды. В начале каждого месяца поставщики получали от городской администрации оплату оказанных услуг в соответствии с количеством ваучеров, реализованных у них пенсионерами в течение предыдущего месяца. Реализация программы продемонстрировала высокую результативность: качество кухни в столовых сильно улучшилось, а часть клиентов расширили и развили свои социальные связи.

      Налоговые льготы

      В большинстве правовых систем признается вклад некоммерческих организаций в создание общественного блага, и в знак такого признания организациям предоставляется целый ряд налоговых льгот в связи с их деятельностью.⁹ Налоговые льготы призваны стимулировать развитие сферы некоммерческих социальных услуг и общественно полезной деятельности, которые в силу их специфики не решаются через рыночные механизмы.

      Традиционно, поскольку эти формы льгот  представляют собой недополученные государством налоговые поступления, они рассматриваются как косвенные государственные субсидии организациям и их жертвователям.¹⁰ Недополученные налоговые поступления – косвенный метод государственной поддержки общественно-полезной деятельности.

      Уровень косвенной поддержки в виде налоговых  льгот может быть различным в зависимости от наличия у организации статуса общественно полезной или от того, насколько ее деятельность считается приносящей пользу обществу. Ей предоставляются:

• освобождение от налога на прибыль (Эстония, Словения, Венгрия, Словакия);
• освобождение или льгота по НДС (Чешская Республика – для некоторых видов общественно-полезной деятельности, Эстония - для некоторых видов деятельности освобождение, для других сниженная ставка, Венгрия - для некоторых освобождение, для других нулевая ставка, Словакия);
• льготы по налогу на доходы от коммерческой деятельности (Словакия – если доход ниже определенной суммы, Польша – если доход направляется на общественно-полезную деятельность, Венгрия – если деятельность соответствует уставным целям организации);
• освобождение от налогообложения грантов и членских взносов, инвестиций, недвижимости, освобождение от таможенных сборов, судебной пошлины и др.

      Пользование государственным  имуществом бесплатно  или по сниженным  ставкам

      Использование государственного имущества как форма косвенной поддержки широко используется в странах Центральной и Восточной Европе. Государство позволяет НГО пользоваться государственным или чаще муниципальным имуществом для ведения уставной деятельности. Сюда может входить, например, пользование офисным помещением, конференц-залом или спортивными сооружениями. Обычно это делается на основании закона и при соблюдении ряда условий.

     3 Преимущества и риски, связанные с использованием и внедрением государственного социального заказа