Некоммерческие организации: экономика и управление

      Особенностью  мониторинга выполнения заказа является то, что внимание в первую очередь должно обращаться на содержательные моменты реализации заказа: соблюдение качественно-количественных параметров технического задания и достижение результатов.

      Рассмотрим  механизмы реализации государственного социального заказа.

      Исходя  из этой правовой природы методов  финансирования, различают три основных механизма реализации государственного социального заказа: государственные закупки социальных услуг, гранты на выполнение социальных проектов и потребительские субсидии в форме социального сертификата (ваучера).

      Государственные закупки социальных услуг - процесс, в ходе которого государственный органы закупают социальные услуги для своего населения у организаций, оказывающих данные услуги.  Распорядитель бюджетных средств - заказчик (покупатель) услуг в пользу третьих лиц (потребителей услуг) осуществляет отбор наилучшего поставщика услуг на выполнение задания заказчика по минимальной цене.

      Предметом заказа является формируемое заказчиком задание на оказание социальных услуг, включающее конкретные стандарты требуемых  социальных услуг, ожидаемые результаты (положительные изменения у потребителей услуг), расчет максимальной стоимости оказания услуг. Бюджетный социальный заказ размещается, как правило, на конкурсной основе и выдается наилучшему поставщику услуг, включая некоммерческие организации и индивидуальных предпринимателей, обеспечивается договорной основой взаимоотношений заказчика и поставщика.

      Закупки социальных услуг оптимальны в следующих  случаях:

• когда заказчик точно знает, какая именно услуга ему нужна для решения определенной социальной проблемы, и ему требуется гарантия качества и объема предоставляемых услуг;
• при неспособности или недостаточной компетентности потребителей по самостоятельному выбору поставщика услуги (например, реабилитация трудных подростков, инвалидов или помощь психически больным людям);
• когда требуются услуги экстренного или спонтанного характера (например, телефон доверия или оказание помощи жертвам домашнего насилия);
• когда на местном рынке наблюдается нулевая или очень ограниченная конкуренция среди поставщиков требуемых услуг.

      Грант на выполнение социального проекта - целевые средства,  безвозмездно предоставляемые юридическим лицам на конкурсной основе в денежной либо натуральной форме на осуществление общественно полезных проектов в соответствии с договором (соглашением).

      Предметом заказа является социальный проект, который представляет собой уникальную совокупность скоординированных задач и мероприятий, направленных на достижение определенной социально значимой цели с установленными сроками начала и окончания, затратами и параметрами выполнения.

      Этот  механизм реализации социального заказа направлен на поддержку и апробацию новых социальных технологий решения тех или иных социальных проблем, которые определяются организатором грантового конкурса в рамках конкурсных номинаций. Здесь заказчик изначально не формирует задание на конкретные услуги, поскольку либо ищет новые способы решения проблемы (например, «Решение проблем алкоголизма и наркомании»), либо даже дает свободу действий участникам конкурса в определении абсолютно новой, пока неизвестной ему самому проблемы (номинация «Видим социальную проблему – можем решить!»).

      Грантовый механизм реализации социального заказа также используется в тех случаях, когда возникает проблема не вполне четких стандартов качества оказываемых услуг или сложно рассчитать все издержки оказания таких услуг, то есть когда стандарты на социальные услуги не описаны централизованно. По этой причине значительно проще описать предварительные критерии по оказанию определенной услуги и организовать грантовый конкурс, чем разработать полную подробную спецификацию для реализации механизма государственных закупок.

      В гранте техническое задание формируется  совместно заказчиком и участником грантового конкурса в виде рамочных требований к разрабатываемым проектам в рамках конкурсной номинации и  конкретным социальным проектом, поданным на конкурс. Затем организатор конкурса, проводя отбор проектов, решает, желает ли он видеть данный проект в роли технического задания к грантовому договору, то есть уже некого своего заказа.

      Практика  проведения грантовых конкурсов показывает, что грант не может обеспечить устойчивость предоставления услуг, но является хорошим средством для поиска новых способов решения той или иной социальной проблемы.

      Социальный  сертификат (ваучер) – документ на предъявителя, который потребитель получает от распорядителя бюджетных средств и может его обменять на конкретную услугу у поставщика, которого выбирает самостоятельно из предоставленного ему вместе с ваучером перечня провайдеров услуг. Круг этих поставщиков может заранее определяться распорядителем бюджетных средств путем квалификационного отбора, но должен быть максимально широким для обеспечения удобства потребителей и конкуренции среди поставщиков. После оказания услуги поставщик по полученному от потребителя ваучеру на основании соответствующего договора получает возмещение стоимости услуги от распорядителя бюджетных средств.

      Основными преимуществами ваучерной формы  по сравнению с денежными выплатами  является стимулирование у клиентской группы целевого спроса на ту или иную услугу и возможность контроля качества работы поставщика услуги, когда производитель услуги включается в число потенциальных поставщиков только после соответствующего квалификационного отбора и проверки качества со стороны заказчика. При этом обеспечивается целевое назначение субсидии и свободы потребительского выбора гражданина. Еще одним  важным преимуществом социальных ваучеров является то, что их применение максимально снижает коррупционные риски, так как поставщики услуг в конечном итоге конкурируют между собой не перед чиновниками, а перед самими потребителями услуг. Расходование бюджетных средств происходит только по факту оказания услуги или отпуска товара потребителю.

      Применять потребительские субсидии в форме  социального ваучера оптимально в следующих случаях:

• социальная проблема решается путем оказания какой-то конкретной дискретной услуги;
• на рынке соответствующих услуг имеется конкуренция поставщиков;
• потребитель услуги достаточно дееспособен и компетентен для того, чтобы самостоятельно выбирать поставщика;
• услуга оказывается в пользу 3-его лица (опекун/родитель выбирает услугу для ребёнка);
• имеется вероятность того, что несвоевременное получение услуги может впоследствии вызвать дополнительные расходы бюджета из-за ухудшения здоровья потребителя.

      Четкое  разделение механизмов реализации  государственного социального заказа и их нормативно-правовое закрепление  важно в силу следующих причин:

• эффективность использования различных механизмов зависит от уровня решаемых социальных проблем, а также от ситуации на рынке социальных услуг в соответствующем регионе;
• гражданско-правовые права и обязанности сторон зависят от выбора конкретного способа бюджетного финансирования. Различными будут налоговые условия, бухгалтерский учет и отчетность, последствия ненадлежащего исполнения обязательств, расторжения договора, возмещения убытков и т.д.;
• различные механизмы государственного социального заказа реализуют различную степень свободы выбора потребителями и заказчиками поставщиков социальных услуг, а также способа влияния на их качество и условия предоставления;
• номенклатура, условия предоставления, специфика клиентских групп социальных услуг чрезвычайно разнообразны, и именно поэтому важно понимать, что выбор только одного универсального подхода к организации их предоставления может быть неправильным и неэффективным.

     2 Анализ зарубежного опыта применения государственного социального заказа

      В большинстве стран мира ресурсы, необходимые для производства и  распространения, социально значимых благ, в основном предоставляет государство. Это происходит потому, что эффект таких благ заведомо больше, чем цена, которую может заплатить непосредственный потребитель блага, а значит, рыночные механизмы здесь нецелесообразны, и возможно предоставление социально значимых благ бесплатно или по ценам, не покрывающим издержки производства. Ответственность за это несет государство, которое призвано компенсировать «провалы рынка».

      В мировой практике существует два  основных способа поддержки государством сферы производства социально значимых благ. Первый способ. Государство собирает налоги, затем формирует заказ на предоставление субсидируемой части социально значимых благ и размещает его среди государственных или негосударственных поставщиков. При этом негосударственные поставщики самостоятельно привлекают средства для финансирования несубсидируемой части социально значимых благ. Несубсидируемая часть финансируется за счет оплаты услуг потребителями или пожертвований. Различия между странами определяются долей государственных и негосударственных поставщиков.

      Второй  способ. Государство частично освобождает от налогов, предоставляет льготы как индивидуальным и корпоративным жертвователям, так и поставщикам услуг в тех сегментах, где рыночные механизмы не действуют. Тем самым создается система стимулов. Люди не становятся более милосердными, если им предоставляют налоговые льготы. Но мировой опыт доказывает, что в этом случае они начинают жертвовать больше. В целом второй способ позволяет привлечь средства в социальную сферу с меньшими издержками, чем содержание государственных учреждений социального обслуживания. Хотя, конечно, государственная система социального обеспечения должна оставаться всегда, ее не заменить благотворительностью.

      Международная практика очень многообразна, эти  два способа финансирования социально значимых благ используются совместно, переплетаются друг с другом, но общая тенденция – это децентрализация и делегирование функций. Так в Германии сегодня более 35% всех детских садов являются негосударственными учреждениями, более 60% интернатов для инвалидов находятся вне ведения государства, приблизительно 50% домов престарелых и 40% больниц - негосударственные¹. Задачей государства остается быть заказчиком общественных услуг, аккумулируя соответствующие ресурсы через налоговую систему и выбирая наиболее эффективного поставщика.

      По  данным анализа экономической деятельности российских НКО, подавших заявки на получение  государственных грантов в 2008 г., примерно 15% доходов «средней» НКО  составляют доходы от российских коммерческих компаний, 11% – от международных и зарубежных организаций и 24% – от государственных и муниципальных структур². При этом и НКО, и сами представители власти говорят о том, что финансирование деятельности НКО со стороны государства должно увеличиваться.

      У государств имеется целый ряд  принципов и механизмов финансирования организаций, оказывающих социально  значимые услуги, что является законодательно оформленной обязанностью государства.

• Принцип субсидиарности (типичный для Германии): Согласно принципу субсидиарности, потребность, возникающую в сообществе, должны решать те, кому она ближе всего.³ Согласно этой системе, вначале должна быть сделана попытка удовлетворить потребность или решить проблему силами (неформального) сообщества людей, затронутых проблемой (например, родственников, соседей), а если это невозможно, то силами негосударственных общественных организаций (НГО)⁴, работающих в данном сообществе.
• Нормативная система (введена в Венгрии): каждый, кто оказывает услуги, обеспечить которые обязано государство (включая образование, здравоохранение, социальное обеспечение и др.), и удовлетворяет определенным критериям (нормам, установленным государством), получает государственную поддержку, исходя из количества обслуживаемых клиентов. Поскольку государственная поддержка рассчитывается по числу клиентов, она называется «нормативной поддержкой». Государственная поддержка не зависит от того, оказывает ли данные услуги местное госучреждение, НГО или частная компания. (Частные компании не смогут извлекать прибыль на основе этой поддержки, поскольку она покрывает лишь часть затрат на оказание услуг, а любые доходы, полученные от клиентов в виде оплаты, должны быть вложены в оказание тех же услуг).
• Конкурсная система (типична для Великобритании, также введена в Польше) состоит в том, что существует перечень общественно-полезных видов деятельности, и всякий раз, когда государство или местные власти хотят предоставлять услуги в конкретной сфере общественно-полезной деятельности, должен быть объявлен тендер. НГО и муниципальные учреждения (а в Великобритании и частные компании) участвуют в конкурсе, чтобы продемонстрировать свою способность оказывать данные услуги наилучшим образом. В этом случае виды расходов, которые берет на себя государство, могут быть разными – очень часто привлечение дополнительного финансирования является необходимым условием для победы в тендере.