Государственный долг и его регулирование

     Реформирование  системы управления государственным  долгом Российской Федерации должно предусматривать четкое определение  функций органов государственной  власти в области управления долгом и порядок их взаимодействия.

     Полномочия  органов государственной власти

     Функции органов и ветвей государственной  власти в области управления государственным  долгом должны распределяться следующим  образом:

• Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу;
• Федеральное Собрание Российской Федерации устанавливает в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного долга я предел государственных внутренних и внешних заимствований;
• Правительство Российской Федерации определяет организационные основы системы управления государственным долгом и активами, утверждает стратегию -в области управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований.
• Центральный банк Российской Федерации на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует Минфину России вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований;
• Министерство финансов Российской Федерации от имени Правительства Российской Федерации осуществляет внешние и внутренние заимствования, реализует утверждаемую Правительством долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части государственного долга, источников покрытия дефицита федерального бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровне, а также заимствований негосударственного сектора экономики, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга;
• Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних заимствований.
• специализированная организация- Федеральное агентство по управлению государственным долгом, осуществляющее по поручению Министерства финансов Российской Федерации отдельные функции по управлению государственным долгом.

     При этом, распределение полномочий между  Минфином России и долговым агентством в рамках управления государственным  долгом будет выглядеть следующим образом:

     Министерство  финансов Российской Федерации:

• организует управление государственным долгом в рамках предоставленных Правительством РФ полномочии;
• разрабатывает стратегию и годовые программы в области управления государственным долгом и финансовыми активами;
• в рамках разработки законов о бюджете определяет потребность в источниках финансирования бюджета;
• осуществляет от имени Правительства эмиссию государственных ценных бумаг;
• проводит переговоры и заключает от имени Правительства соглашения с кредиторами;
• управляет средствами федерального бюджета;
• обеспечивает учет и составляет отчетность об исполнении федерального бюджета в соответствии с положениями бюджетного законодательства;
• осуществляет платежи в счет обслуживания и погашения государственного долга.

     Федеральное агентство по управлению государственным  долгом:

• участвует по поручению Минфина России в реализации утвержденной Правительством стратегии и годовых программ в области управления государственным долгом и финансовыми активами;
• от имени и по поручению Минфина России осуществляет перевод средств кредиторам Российской Федерации;
• участвует в ведении переговоров с кредиторами Российской Федерации в рамках предоставленных полномочий;
• ведет аналитический учет государственных долговых обязательств и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;
• анализирует риски, связанные со структурой государственного долга и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;
• ведет детализированную базу данных о государственных долговых обязательствах, включая обязательства федерального правительства, субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов, а также о финансовых активах;
• заключает в рамках предоставленных полномочий договора с инфраструктурными организациями;
• осуществляет по поручению Министерства финансов Российской Федерации операции на рынке государственных долговых обязательств.
16. Основные мероприятия по созданию единой системы управления государственным долгом

     В связи с отсутствием или незавершенностью формирования многих элементов системы управления государственным долгом Российской Федерации, ее реформирование займет примерно 2-3 года.

     В этой связи было бы целесообразно  реализовать настоящую концепцию  в несколько этапов, последовательно  решая поставленные задачи путем проведения основных мероприятий.

     При определении организационно-правовой базы управления государственным долгом необходимо соблюдение следующих ключевых требований:

• четкое определение организационной структуры;
• наличие координации и обмена информацией между всеми участниками процесса;
• четкое определение круга полномочий соответствующих участников процесса.

     На  первом этапе реализации данной Концепции предполагается осуществить следующие мероприятия:

2. Совершенствование текущей системы управления государственным долгом и финансовыми активами

     Управление  государственным долгом и финансовыми  активами должно базироваться на наличии  всеобъемлющей базы данных о государственном  долге и активах, связанных с  долговыми операциями, анализе рисков, связанных со структурой государственного долга и активов, прогнозе платежей по погашению и обслуживанию долга, текущих и прогнозируемых денежных потоков, текущей бюджетной ситуации и ее прогнозе на ближайшую перспективу, анализе ситуации на финансовых рынках.

     Реализация  политики по совершенствованию управления государственным долгом предполагает:

• внесение изменений в законодательные и нормативные акты, позволяющие осуществлять активное управление государственным долгом в оперативном режиме (операции на рынке с государственными долговыми обязательствами, долговые свопы, обмен долговых обязательств и др.);
• создание механизмов и процедур координации деятельности подразделений, осуществляющих в Минфине России управление различными категориями государственного долга;
• создание договорно - правовой базы для осуществления операций по управлению государственным долгом;
• разграничение функции по ведению переговоров, принятию решений в отношении заимствований и управления долгом от функции по мониторингу, анализу и учету внешнего долга;
• сосредоточение функций в области внешних заимствований, управления государственным долгом, взаимоотношений с международными финансовыми организациями, иностранными кредиторами и институциональными инвесторами в Министерстве финансов Российской Федерации;
• согласование методологии и механизмов учета государственных внешних и внутренних долговых обязательств, внедрение единой автоматизированной Книги государственного долга, а также автоматизация учета государственных долговых обязательств и учета исполнения федерального бюджета по данным обязательствам;
• разработка и совершенствование процедур учета операций по управлению государственным долгом;
• разработка единых процедур оценки эффективности заимствований, а также методологии и процедур анализа портфеля долговых обязательств;
• установление механизмов и процедур взаимодействия в области кассового исполнения федерального бюджета и управления государственным долгом;
• разработка процедур и механизмов взаимодействия Минфина России и Банка России в области взаимоотношении с международными рейтинговыми агентствами и институциональными инвесторами;
• разработка процедур и механизмов взаимодействия с международными финансовыми организациями;
3. Создание правовых основ управления государственным долгом
• Разработка и внесение в установленном порядке для принятия Федеральным Собранием проекта закона о государственном долге.

     Указанный законопроект должен включать:

• определение государственного внутреннего и внешнего долга, структуры и форм долговых инструментов;
• полномочия исполнительной и законодательной власти в области заимствований и управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;
• основные принципы управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;
• порядок принятия решений в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;
• процедуры, нормы и правила по управлению государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;
• порядок взаимодействия министерств и ведомств по вопросам взаимоотношений с иностранными инвесторами, международными финансовыми организациями, международными рейтинговыми агентствами;
• процедуры и порядок надзора и аудита в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями.
• Изменения в действующее законодательство Российской Федерации (Бюджетный кодекс Российской Федерации, другие нормативные акты), позволяющие обеспечить:
• правовые основы по оперативному управлению государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями,
• правовые основы в области методологии учета государственных обязательств и активов, связанных с долговыми операциями,
• правовые основы контроля за долговыми обязательствами субъектов Федерации.
• Упорядочение и кодификация действующих законов и иных нормативно-правовых актов в области управления государственным долгом.
• Разработка новых и внесение изменений в действующие ведомственные нормативные документы, регламентирующие:
• полномочия структурных подразделений,
• процедуру и порядок совершения операций,
• полномочия должностных лиц.
4. Создание системы взаимодействия политики в области управления государственным долгом с финансовой и денежно-кредитной политикой
• Согласование долговой политики с финансовой (бюджетной) политикой должно осуществляться как на стадии разработки и утверждения закона о бюджете на очередной финансовый год, так и в ходе его исполнения. При этом разработке бюджета и среднесрочной бюджетной политики должен предшествовать анализ долговой ситуации, а также определение стратегии и политики в области управления долгом.
• Взаимодействие долговой политики с денежно-кредитной политикой должно осуществляться по следующим направлениям:
• Согласование между Минфином России и Банком России политики в области регулирования денежной массы, процентной политики Банка России с политикой в области внутренних и внешних заимствований,
• согласование политики в области регулирования золотовалютных резервов и политики в области погашения и обслуживания внешнего долга.

     Указанная работа Минфина России и Банка  России могла бы осуществляться путем  организации более тесного взаимодействия и координации на уровне разработки программ в области денежно-кредитной  политики и процентной политики Банка  России, а также политики в области управления государственным долгом. Кроме того, упомянутое взаимодействие могло бы также осуществляться путем согласования действий на рынках (исключение несогласованных операций на одних рыночных сегментах), согласования механизма обмена информацией, единой методологии оценки долга и дальнейшей разработкой таких механизмов. Принципы и механизмы такого взаимодействия должны быть закреплены в законодательстве о государственном долге Российской Федерации.

5. Создание единой системы учета государственного долга Система должна предусматривать:
• единую методологию учета, включая учет долговых обязательств;
• интегрированную автоматизированную базу данных на основе системы аналитического и синтетического учета обязательств по каждому соглашению, выверки расчетов по обслуживанию и погашению долга, расчета и прогноза платежей по погашению и обслуживанию долга;
• систему бухгалтерского и статистического учета долговых обязательств государства, включая их регулярную переоценку по рыночной стоимости;
• систему текущего и последующего контроля за расчетами по погашению и обслуживанию долга, рыночными операциями с задолженностью и активами, связанными с долговыми операциями.
6. Создание системы анализа и управления рисками, связанными со структурой государственного долга и активов

     Система должна включать анализ и управление рисками:

• ликвидности
• риск ограничения доступа к внутреннему и внешнему рынкам капитала,
• риск концентрации платежей в определенном временном отрезке, связанный со структурой долга по срокам погашения
• изменения стоимости обслуживания долга (процентный риск)
• учет, ведение и управление единой процентной позицией федерального бюджета;
• риск несоответствия фиксированной ставки текущим рыночным ставкам,
• риск изменения плавающих процентных ставок (ставки купона) и премии по государственным долговым обязательствам при их рефинансировании;
• валютным риском - учет и управление единой валютной позицией федерального бюджета.