Фискальная политика

2. Рассмотрение средне- и долгосрочных эффектов фискальной политики. Цель вмешательства в экономику, таким образом, — осуществлять регулирование, чтобы краткосрочные колебания в фискальном балансе не являлись отклонением от приемлемой траектории фискальной политики в среднесрочном периоде. Такая траектория должна быть определена и на долгосрочный период. Она обычно выражается в виде специальных "фискальных правил".

Ухудшение состояния общественных финансов западных экономик в 70 —80-е гг. прошлого века спровоцировало споры о целесообразности твердой линии экономической политики и о возможности отклонений от нее*.

Проведение политики по правилам предполагает: предварительное объявление о мерах, предпринимаемых в различных ситуациях; строгое следование программе; наказание несогласных. Под некоторой свободой экономической политики понимается дискреционная политика, позволяющая оценивать характер проблем в каждом конкретном случае и выбирать наиболее подходящие для данного момента меры.

В макроэкономическом контексте правило фискальной политики определяется как ее перманентное ограничение, описываемое в терминах индикаторов сводных фискальных преобразований (дефицит госбюджета, заимствование, долг или их основные компоненты, выражаемые как численный предел в пропорции к ВВП).

Аргументами для обоснования принятия правил фискальной политики являются: макроэкономическая стабильность; поддержка других политик (социальной, кредитно-денежной); устойчивость фискальной политики; устранение негативных черт рыночных действий.

Традиционный аргумент правил фискальной политики — макроэкономическая стабильность. В ряде западно-европейских стран и Японии правило текущего бюджетного баланса было предписано для поддержки послевоенной стабилизации; когда эта цель была достигнута, правила были упрощены или забыты. Это же касается ограничения или запрещения государственного заимствования у всех внутренних источников и частично у Центрального банка. Тем самым устраняется основной источник увеличения денежной базы и инфляционного давления.

Использование правил фискальной политики может сочетаться с другими финансовыми политиками. Например, правило, сокращающее бюджетный дефицит, ведет к уменьшению бремени монетарной политики.

Исторически фискальные правила использовались на различных государственных уровнях при устранении негативных черт рыночных действий. Речь идет о правилах соблюдения величины государственного долга и резервов.

В принципе, этих целей можно попытаться достичь при помощи дискреционных фискальных мер в контексте исполнения ежегодного бюджета или среднесрочного плана приспособления. Однако попытки стабилизационных программ в некоторых развитых и развивающихся странах, пытавшихся корректировать устойчивые бюджетные дефициты в последние 20 лет, были менее чем успешны. Поэтому, хорошо разработанные правила фискальной политики могут демонстрировать более прогнозируемый эффект нежели дискреционная политика.

3. Достижение фискальной устойчивости. Кризис на рынке капиталов в последние несколько лет привел к осознанию необходимости финансовой устойчивости экономики. Кроме обычных рисков дефолта и макроэкономической нестабильности неустойчивая фискальная позиция налагает на страну другие потенциальные риски и издержки. Хотя оценка фискальной устойчивости является более делом искусства, чем научного подхода, обычно ее начинают с определения бремени внешнего долга. Старение населения приводит к возрастанию доли валовых расходов, поэтому для баланса бюджета может потребоваться увеличение налогового бремени. Это следует учесть — в долгосрочной перспективе неизбежно увеличение налогового бремени и доли расходов, перераспределяемых через бюджет ("закон Вагнера").

На динамику государственного долга может также оказать влияние рост расходов по обслуживанию долга, а значит, их следует внести в определение фискальной устойчивости. Правила нахождения дефицита бюджета в рамках 2 — 3 % от ВВП и государственного долга не более 60 % от ВВП имеют как положительные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, не выходя за пределы этих рамок, можно противостоять уязвимости от внешних факторов, а с другой — "генерировать" неустойчивость в ходе бизнес-цикла.

4. Гарантии успешной реализации фискальной политики. Осуществление фискальной политики имеет смысл лишь при условии, что правительство может доказать способности ее успешной реализации. Гарантии могут быть разделены на теоретические, законодательные и институциональные.

Теоретические гарантии содержат указания на необходимость получить реалистичную картину фискальной ситуации в стране. Важно помнить о случаях, когда эта картина может быть обманчива (использование неверных индикаторов, квазифискальная деятельность, эффект "вытеснения", методология финансовой статистики, неправильная интерпретация данных).

Законодательные гарантии предполагают обязательность решений правительства для всех субъектов хозяйствования, в том числе государство должно быть в состоянии влиять на фискальные агрегаты в случаях внезапно возникающих отклонений.

Институциональные гарантии предупреждают о случаях, когда фискальная политика может быть непоследовательной из-за приоритетов отдельных лиц во время избирательных кампаний. После того, как заранее провозглашенная в качестве оптимальной политика сформирует соответствующие ожидания и поведение домашних хозяйств и предприятий, она вдруг пересматривается и не проводится до конца. В этом и заключается проблема непоследовательности.

5. Структурное содержание фискальной политики. В данном направлении исследования анализируется специфика политики расходов и налогов для конкретной страны. Главная проблема, которая здесь интересует экономистов, — как повысить эффективность программ общественных расходов и минимизировать потери эффективности фискальной политики, мобилизовав налоговые поступления.

Для развитых стран предлагается (со стороны доходов) скорее снижать расходы, чем увеличивать налоги; для развивающихся государств, где программы расходов слабы, — увеличивать долю налоговых поступлений. Для того чтобы снизить возможный обратный эффект от роста налогов, иногда следует одновременно снижать долю расходов и налоговое бремя.

Что касается расходов, то важно снижать их на относительно непродуктивные программы или те, затраты на которые растут в большей степени, чем в результате стимулируется совокупный спрос. Для индустриальных стран, например, следует поддерживать инвалидов и больных, но урезать программы общественных работ, страхования занятости, субсидий работающим. С учетом старения населения в этих странах следует проводить пенсионные реформы, чтобы человек в течение жизни сам заработал желаемый размер пенсии.

6. Важность качества, прозрачности бюджетного процесса, хорошего государственного управления. Сущность данного направления исследования фискальной политики в возвеличивании роли институтов, которые претворяют эту политику в жизнь. Не секрет, что успешная фискальная политика должна быть поддержана эффективной системой управления государственных расходов и сбора налогов. Усилия стран по обеспечению прозрачности бюджетного процесса касаются не только развивающихся и переходных экономик, но также развитых стран.

Таким образом, обобщенный анализ современных исследований фискальной политики демонстрирует многообразие взглядов. Безусловно, развитые страны имеют больший опыт в проведении фискальной политики, кроме того, их заслугой является формулирование сущности и суммирование результатов фискальной политики. Среди выделенных направлений исследований, на наш взгляд, менее важные четвертое и шестое. Остальные направления особенно интересны в переходный период, так как расширяют трактовку фискальной политики для отдельных государств, групп стран, разных периодов бизнес-цикла, хотя, как было отмечено выше, довольно часто страдают отсутствием системного подхода.

2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ЭКОНОМИКЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Чтобы выяснить, правильна ли проводимая правительством фискальная политика, необходимо оценить ее результаты. Наиболее часто в этих целях используют состояние государственного бюджета, так как осуществление фискальной политики сопровождается ростом или сокращением бюджетных дефицитов или излишков. Однако судить по этим показателям о действенности, проводимой дискреционной политики достаточно сложно. Это объясняется тем, что, с одной стороны, фактические бюджетные дефициты и излишки могут изменяться вследствие целенаправленного изменения государственных расходов и налогов, а с другой — на их размеры могут повлиять изменения объема национального продукта, доходов, что обусловлено существованием встроенной стабильности. Чтобы разделить эти причины и иметь возможность оценить правильность принимаемых мер, используют бюджет полной занятости. Он показывает, какими были бы дефицит или излишек государственного бюджета, если бы экономика функционировала в условиях полной занятости. Рассмотрим бюджетные дефициты и излишки (рис. 2.1). Предположим, что бюджет может быть сбалансирован в точке Е при объеме выпуска QE. Фактический объем производства Q1, а потенциальный (при полной занятости) — Q2. Существующий при фактическом объеме производства Q1 бюджетный дефицит KL может свидетельствовать о том, что проводится стимулирующая фискальная политика, которая сопровождается появлением или ростом бюджетного дефицита. Однако на самом деле никаких стимулирующих мер не предпринимается. Это доказывает, что при полной занятости и тех же фактических государственных расходах и налогах (линии G и Т остаются на прежних местах) бюджет полной занятости имеет излишек MN. Таким образом, причиной фактического дефицита является спад производства. Фискальная политика, наоборот, была сдерживающей, и отчасти, поэтому уровень производства в стране был ниже потенциального. Возникает необходимость в принятии надлежащих фискальных мер, т.е. в стимулировании совокупного спроса.

Изменение бюджета полной занятости показывает, как влияет проводимая фискальная политика на изменение совокупного спроса. Рост дефицита или сокращение излишка бюджета полной занятости свидетельствуют о проведении стимулирующей фискальной политики, направленной на расширение совокупного спроса. Сокращение дефицита или увеличение излишка бюджета полной занятости является результатом реализации сдерживающей фискальной политики, цель которой — сокращение совокупного спроса.

Практическая значимость оценки налогового потенциала, перспектив роста уровня налогообложения состоит в том, что она является одним из показателей возможности увеличения объема мобилизуемых внутренних финансовых ресурсов, критерием для определения платежеспособности государства [5, c. 34].

Рис. 2.1. Бюджетные дефициты, излишки. Бюджет полной занятости

Кроме того, для определения уровня налоговой нагрузки на микро- и макроуровнях используются следующие показатели:

- предельная налоговая ставка (отношение абсолютных изменений сумм доходов, поступивших в бюджет, и абсолютного изменения ВВП);

- эластичность совокупных налоговых поступлений по доходу (коэффициент эластичности, показывающий степень оживления доходов);

- налоговый мультипликатор и индекс концентрации, отражающие степень контроля государства;

- уровень централизации финансовых ресурсов.

Средством достижения целей фискальной политики является бюджетно-налоговый механизм, который включает совокупность различных организационно-правовых форм и методов, используемых государством для реализации стабилизационной политики, а также ее институциональное оформление [5, c. 35].

Правительства в зависимости от экономических условий и этапа развития национальной экономики выбирают формы бюджетно-налогового воздействия, которые подразделяются на прямые и косвенные.

Прямая форма регулирования предполагает использование в основном инструментов бюджетного регулирования, среди которых — субсидии, субвенции, дотации отдельным предприятиям и отраслям, регионам; целевые кредиты; государственные закупки товаров и услуг; государственные инвестиции.

Косвенная форма регулирования основывается на сочетании бюджетных и налоговых регуляторов, с помощью которых государство может воздействовать на финансовые возможности производителей, размеры платежеспособного спроса, инвестиции, расходы предприятий, инфляционные процессы, бюджетный дефицит, государственный долг и др. Среди косвенных форм регулирования — налоги и налоговые льготы, взносы в фонды социального страхования, государственные займы и др.

Правительства с целью реализации стабилизационной политики, оказания стимулирующего или сдерживающего воздействия на экономику используют многообразные методы бюджетного регулирования:

налоги и налоговые льготы;

прямое бюджетное финансирование общегосударственных программ (природоохранных, инвестиционных, приватизации, развития топливно-энергетического комплекса, создания новых рабочих мест, финансирования фундаментальных научных исследований и др.);

- субсидирование некоторых отраслей, предприятий, хозяйств для выравнивания экономических условий хозяйствования;

- субсидирование цен (льготные тарифы на электроэнергию и воду для отдельных районов и др.);

- выдачу беспроцентных и льготных кредитов в виде займов под низкий процент, долгосрочных займов, дотаций по кредитам, а также гарантий банковских ссуд для фермерских хозяйств, венчурных фирм, предприятий, проводящих конверсию;

- создание за счет бюджетных ресурсов особых фондов и резервов для предотвращения диспропорций в развитии экономики, поддержания предприятий и др. (стабилизационные фонды, материальные резервы, фонд непредвиденных расходов);

- предоставление государственных инвестиций отсталым регионам, используемым для размещения предприятий национализированных отраслей, строительства производственных зданий широкого назначения;

- введение надбавок за каждое вновь созданное рабочее место с целью поощрения создания новых высокотехнологичных производств, а также надбавок к инвестициям для поощрения вложений в отсталые регионы;

- социальное регулирование для обеспечения социальных гарантий через распределение бюджетной части национального дохода на развитие социальной сферы, создание социально-культурных учреждений, оказание помощи отдельным слоям населения (пособия, пенсии, индексация доходов);

- экологические сборы, используемые на охрану окружающей среды;

- оказание помощи (технической, в размещении рекламы, реализации продукции, экспорте) частным предприятиям [5, c. 41].

Правительства используют также огромный арсенал методов налогового регулирования экономики на микро- и макроуровне, среди которых выделяются:

- методы, связанные с видами, ставками, структурой налогов (введение новых или повышение ставок действующих налогов;

- манипулирование величиной ставок налогов на определенной территории или в определенный промежуток времени; изменение структуры налогов;

- использование прогрессивной системы налогообложения; дифференциация ставок налогов по отраслям и видам производств; использование разнообразных систем подоходного обложения корпораций);

- методы, связанные с льготами и скидками, в том числе поощряющими деловую активность, стимулирующими миграцию капитала, развитие экспортного производства, предпринимательства, научных исследований и др. (льготы и скидки на личные доходы налогоплательщиков; система ускоренной амортизации; инвестиционный налоговый кредит; льготы отдельным отраслям и компаниям; скидки на прибыль малого бизнеса и убыточных предприятий; вычеты из налоговой базы расходов на научные исследования; льготы при обложении доходов от прироста капитала; льготы, стимулирующие частные инвестиции в акции, а также предприятиям, создающим рабочие места, иностранным инвесторам в оффшорных зонах, налоговых гаванях и др.);