Естественная монополия в рыночной экономике

    Тарифы  на подключение к электрическим  и другим сетям коммунальной инфраструктуры могут стать непреодолимым барьером входа на любые рынки не только для малого, но и крупного бизнеса. Таким образом, конкурентная среда сможет развиваться только в условиях взвешенной тарифной политики, основанной на эффективной и современной системе регулирования.

    Качество  конкурентной среды во многом обусловлено  динамикой структурных реформ естественных монополий, в ходе которых:

• выделяются конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности посредством структурных преобразований или раздельного учета по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности;
• устанавливаются рыночные правила конкурентных секторов;
• определяются направления повышения эффективности государственного регулирования.

    В настоящее время естественные монополии  регулируются на основании концептуально устаревшего Федерального закона "О естественных монополиях". Ряд перечисленных в Законе сфер не всегда является естественной монополией (услуги общедоступной электрической связи, железнодорожные перевозки), другие, напротив, необоснованно исключены из предмета его регулирования (деятельность по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению).

    В законодательстве не определены направления  обеспечения недискриминационного доступа потребителей к оказываемым  субъектами естественных монополий  услугам, а также правовой статус реестра субъектов естественных монополий, в результате чего сложилась противоречивая правоприменительная практика относительно того, может ли являться не включенная в указанный реестр организация субъектом естественной монополии.

    Не  определены система органов регулирования, принципы ее построения, основы разграничения  полномочий регулирующих органов, что  на практике приводит к конфликту  компетенций антимонопольного органа и федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов.

    Для совершенствования системы регулирования  естественных монополий необходимо реализовать следующие мероприятия:

• внесение изменений в Федеральный закон "О естественных монополиях", предусматривающих уточнение понятия субъекта естественной монополии, определение статуса реестра субъектов естественных монополий и порядка контроля экономической концентрации, разграничение полномочий органов регулирования естественных монополий;
• внедрение в систему государственного регулирования ряда отраслей метода экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, метода сравнительного анализа и других "квази-конкурентных" механизмов, которые предусматривают установление долгосрочного тарифа, обеспечивающего приемлемую норму доходности на вложенный капитал, а также механизма, стимулирующего снижение издержек и поддержание определенного уровня качества услуг;
• обеспечение эффективности закупочной деятельности субъектов естественных монополий путем установления обязательных требований к проведению торгов. Такие процедуры должны обеспечивать прозрачность и состязательность проведения торгов, что сократит издержки субъектов естественных монополий и будет способствовать снижению роста тарифов;
• выделение из сферы деятельности субъектов естественных монополий отдельных видов работ, которые могут быть произведены сторонними компаниями на конкурентной основе (например, осуществление части работ по подключению к системам коммунальной инфраструктуры);
• активизация работы по развитию конкуренции в сопряженных с естественными монополиями сферах, в том числе посредством разделения субъектов на осуществляющих конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности. Одним из важных шагов к осуществлению этой задачи является разработка методик по ведению раздельного учета указанных видов деятельности;
• принятие правил недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий.⁶

    В целях проведения эффективной государственной  политики в сферах деятельности субъектов  естественных монополий органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

    Органы  регулирования естественных монополий осуществляют контроль за:

• любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
• инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом и которые составляют более 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
• продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу.⁷

    Под методами регулирования деятельности субъектов естественных монополий понимаются предусмотренные нормативно-правовыми актами способы установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных монополий.

    Можно выделить несколько присущих этим методам регулирования признаков:

• их применение является обязательным условием функционирования субъектов естественных монополий;
• полномочиями по выбору методов и их реализации наделены специальные регулирующие органы;
• в законодательном порядке ставятся особые условия хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий или особые характеристики их продукции.⁸

    Возникновение естественных монополий происходило  по-разному в разных странах. Они не сразу появлялись как государственные, не сразу национализировались и далеко не во всех странах надолго оставались достоянием государства. В современной рыночной экономике естественные монополии, пребывая в разных руках, играют ведущую роль в обеспечении устойчивого развития национальной экономической системы и представляют для государства особый объект регулирования (прямого или косвенного). На первый взгляд кажется, что проще всего регулировать деятельность естественных монополий с помощью прямых методов, т.е. обращая их в собственность государства. Однако практика развитых стран, да и нашей страны тоже, показала, что на определенном этапе прямые методы регулирования деятельности естественных монополий оказываются недостаточными и неэффективными. Так, в конце XX в. государственное регулирование перестало адекватно реагировать на новые вызовы в связи с меняющейся социально-экономической средой. Эта ситуация привела к невозможности применения старых методов регулирования. При новом уровне развития технологий и систем управления естественными монополиями возникла необходимость синхронной перестройки механизма государственного регулирования и реформы естественных монополий во многих  странах.

    Почему  же развитие отраслей естественных монополий  обязательно проходит стадию их национализации? Почему предприятия естественных монополий национализируются, приватизируются и снова переходят в собственность государства, которая считается неэффективной? Является ли национализация закономерным этапом развития любой естественной монополии или политической ошибкой? Ответы на поставленные вопросы имеют особую важность для регулирования деятельности естественных монополий в нашей стране. Причины национализации естественных монополий понятны: стратегическая и социальная значимость отраслей; доступность товаров и услуг; высокий уровень издержек. Исторически сложилось так, что компании, принадлежащие к естественным монополиям, функционируют в наиболее значимых с точки зрения общества сферах. К ним относятся отрасли инфраструктуры жизнеобеспечения любого современного общества: передача электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, обслуживание транспортных терминалов, портов, аэропортов, телекоммуникации. Как таковые они имеют огромную социальную значимость, оказывая воздействие на благосостояние граждан и общества в целом. Предприятия естественных монополий способны существенно влиять на экономический рост и увеличивать его за счет стабильности стоимости энергоресурсов, транспортных перевозок и т.д. Заключение долгосрочных соглашений между монополистическими производителями, а также их интеграция по производственной цепочке предполагают создание основы для роста внутреннего рынка и повышения инвестиционной привлекательности экономики на мировом рынке. Являясь крупнейшими производителями, они выступают активными потребителями продукции отраслей, которые обеспечивают их функционирование.

    Естественные  монополии — важные для государства отрасли, но их развитие требует, как правило, больших капиталовложений. Частный сектор не всегда заинтересован в таком виде бизнеса и не всегда справляется с задачей удовлетворения потребностей общества в товарах и услугах, предоставляемых естественными монополиями. Именно эту ситуацию можно было наблюдать в разных европейских странах во второй половине XX в. Бурное развитие естественных монополий (прежде всего — железнодорожного транспорта и связи) в европейских странах сопровождалось интенсивным строительством мостов, тоннелей, дамб, что требовало привлечения немалых государственных средств. Строительство железных дорог также требовало соблюдения интересов среднего класса и общих требований безопасности перевозок. Поэтому нередко естественные монополии с самого начала становились собственностью государства.

    В некоторых странах, например в Германии, огосударствление производства принимало  достаточно большие масштабы, благодаря  чему и получило название «государственный социализм». Однако государственная собственность была вплетена в ткань рыночных отношений и не подрывала основ института частной собственности.

    В США естественные монополии, как правило, находились в частных руках, но государство с помощью косвенных методов регулировало их деятельность в общественных интересах. Регулирование естественных монополий было вызвано провалами рынка (один из них — злоупотребление монополистами своим положением) и укладывалось в рамки борьбы с негативными последствиями монополии как таковой.

    Стремление  государств упорядочить деятельность естественных монополий, компенсировать огромные затраты на строительство структур, производящих жизненно важные продукты и услуги, и ограничить потребителей от злоупотреблений монопольного положения выражалось, таким образом, в косвенном и прямом регулировании деятельности естественной монополии.

    Прямое  регулирование осуществлялось через  национализацию предприятий естественных монополий. Во Франции, например, за последние 65 лет были проведены три широкомасштабные национализации. Одна была проведена до Второй мировой войны — национализация железных дорог. Две другие — после. В 1945—1946 гг. были национализированы угольная, газовая, электроэнергетическая промышленности, в 1981 — 1982 гг. — ведущие частные банки, пять крупных промышленных холдингов и ряд финансовых компаний. В дальнейшем часть промышленных компаний подверглась приватизации (в 1986 и 1993 гг.), в том числе и Государственная электрическая компания.

    В Великобритании неоднократно проводилась  национализация угледобычи, электроэнергетики, газовой промышленности, черной металлургии, железнодорожного транспорта (1946—1949, 1967 гг.), ряда ведущих авиационных фирм и крупнейших судоверфей (1977 г.).

    Великобритания, Франция и Италия служат примером постоянной смены форм собственности в отраслях естественных монополий, что наводит на размышления об объективности этапа национализации в развитии естественных монопольных отраслей и влиянии политических факторов на этот процесс.

    Государство нередко принимает на себя содержание коммерчески невыгодных, но необходимых для нормального функционирования национальной экономики структур, поставляя частному сектору продукцию по более низким ценам и поддерживая тем самым рентабельность частного сектора и его конкурентоспособность на внутреннем и внешнем рынках. Право государства лишать то или иное лицо собственности в интересах общества признано в Европейской конвенции по правам человека, принятой Советом Европы (ст. I Протокола № 1).

    Вместе  с тем практика отечественного и зарубежного ценового и неценового регулирования не смогла выработать универсальных «рецептов» совершенствования деятельности естественных монополий и формирования тарифов на ее продукцию. До сих пор нет четких рекомендаций относительно того, какие методы регулирования эффективнее: прямые или косвенные. Это объясняется рядом причин: уровнем развития институтов государства, природно-климатическими условиями, историческими особенностями развития инфраструктурных отраслей, масштабом сетевого покрытия.

    Для одних стран и в определенный исторический период нахождение естественных монополий в собственности государства считается неприемлемым, для других — признается необходимым и выглядит вполне естественным. Американский исследователь середины прошлого столетия X. Грей, размышляя о естественности монополий, пришел к выводу, что ситуация естественной монополии понимается как государственная монополия, поскольку присутствие государства в стратегических отраслях более естественно, чем его отсутствие.

    По мнению выдающегося современного экономиста Дж. Стиглица, правительство в любом государстве является подлинной естественной монополией, поскольку в своей деятельности оно стремится к монопольному положению, даже когда это не вызвано экономической необходимостью. Различие с частным предприятием здесь не в характере устремлений (любая фирма стремится стать монополистом), а в возможности их реализации. У государственных предприятий гораздо больше шансов добиться монопольного положения на рынке, а значит, естественная монополия легче развивается именно в рамках государственной собственности. Поэтому для многих исследователей понятия «монополия» и «государство» переплетаются самым естественным образом.