Естественная монополия в рыночной экономике

    Как компромиссное решение регулирующий орган мог при установлении цены ориентироваться на равенство спроса (средней выручки) и средних затрат, т. е. установить цену P₂ = LAC(Q₂) = AR(Q₂), при которой экономическая прибыль монополиста будет нулевой. В этом случае необходимость в дотации отпадает, но, поскольку P₂ > MC(Q₂), выпускаемой монополистом продукции вновь оказывается "слишком мало" (по сравнению с Q₃). Такое решение называют вторично-оптимальной политикой установления цен на продукцию естественных монополий, наиболее известным примером которой для многопродуктовой естественной монополии является ценообразование по Рамсею.

    Другим  решением проблемы естественной монополии  является принятие государством (или  муниципалитетом) на себя обязанности  предоставлять соответствующий  вид услуг. В этом случае государственная (муниципальная) компания может получать субсидии из государственного (местного) бюджета. Такова практика, например, в сфере городского общественного транспорта.

    Однако  нужно помнить, что само субсидирование является источником неэффективности, так как требующееся для этого  налогообложение вносит искажения в систему конкурентных цен. Кроме того, чаще всего трудно выяснить, покрывает ли субсидия высокие постоянные затраты естественной монополии или также и неэффективность ее технологии и управления.

    Как легко видеть из рис.1.1, попадет ли предприятие в число естественных монополий, зависит от взаимного расположения двух кривых: средних затрат и спроса. Другими словами, вопрос решается в зависимости от соотношения между минимально эффективным масштабом производства (MES) и масштабом спроса. С течением времени научно-технический прогресс может изменить положение кривой средних затрат, а рост численности населения, либерализация внешней торговли, удешевление транспорта и масса других факторов могут изменить положение кривой спроса на данный продукт (услугу). Так отрасль может перестать быть естественной монополией.

    На  рис. 1.2 (а) показана начальная ситуация, когда отрасль является естественной монополией. На рис. 1.2 (б) технологические  изменения  существенно уменьшили минимально эффективный размер предприятия, хотя спрос не изменился. Относительная емкость рынка стала достаточно велика, чтобы дать место нескольким предприятиям. Рис. 1.2 (в) показывает ситуацию, когда изменения затронули не технологию, а спрос. Разумеется, возможна также любая комбинация названных изменений.²

Глава 2.

ОСОБЕННОСТИ ЕСТЕСТВЕННОЙ МОНОПОЛИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

    Естественные  монополии – основа стабильного  развития экономики страны.

    Проводимые  уже более десяти лет в России реформы естественных монополий, инициируемые главным образом на федеральном уровне, обычно дефинируются как «структурные», причем это определение связывается с мероприятиями по вертикальному и горизонтальному «расщеплению» соответствующих корпораций и вытекающему отсюда изменению структуры отраслевых и региональных естественно-монопольных рынков.

    В системе государственного регулирования естественных монополий постепенно так или иначе утверждалась субфедеральная составляющая, но возможности включения регионов в процесс принятия соответствующих управленческих решений на всех этапах реформирования постсоветской экономики использовались, мягко говоря, недостаточно; хуже того, в рассматриваемом аспекте своей реформационной деятельности «федеральный центр» постоянно игнорировал интересы субъектов Федерации. Об этом свидетельствуют в первую очередь итоги анализа эволюции законодательного обеспечения реформ в анализируемой сфере. С позиций становления институциональных основ регулирования естественных монополий на федеральном и региональном уровнях в этой эволюции выделяются следующие четыре этапа.

     Первый, начавшийся в 1992 г. в связи  со стартом постсоветских реформ в целом, продлился до легализации в управленческой практике понятия «естественные монополии», т.е. до принятия 17 августа 1995 г. Федерального закона № 147-ФЗ «О естественных монополиях». В этот период сетевые инфраструктурные подсистемы транспорта, коммуникаций и электроэнергетики (с которыми прежде всего и связывается проблематика естественных монополий) обычно реформировались «на общих основаниях» — в контексте отраслевых и макроэкономических мероприятий, в том числе связанных с установлением ценовых ограничений для «обычных» предприятий-монополистов (в качестве таковых рассматривались и образованные на базе отраслевых министерств ОАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России»).

    Второй  этап (1995—2003 гг.) начался с введения в действие названного законодательного акта. Этим законом конституировалось само понятие естественной монополии и определялись меры госрегулирования, осуществление которых вменялось специально образованным органам федеральной исполнительной власти, причем последним предоставлялась возможность создания своих территориальных подразделений с наделением их полномочиями в рамках установленных компетенций (в дополнение к данному акту был принят ряд других документов законодательного характера). В рассматриваемый период реформы естественных монополий развивались лишь «вширь» (выявлялся круг соответствующих хозяйствующих субъектов, регламентировались правила их поведения), а функции госрегулирования выполнялись исключительно федеральными структурами, в том числе при помощи своих почти не имевших самостоятельности территориальных «придатков».

    На  третьем этапе (2003—2007 гг.) реформирование естественных монополий пошло также «вглубь». Этот период отмечен прежде всего: а) образованием на базе МПС России (совмещавшего выполнение функций государственного управления и хозяйственного ведения) корпорации ОАО «РЖД»; б) существенным содержательным совершенствованием ФЗ № 147. Так, поправкой от 10 января 2003 г. (Федеральным законом № 16-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях») применительно к функционированию «железки» особо выделялась сфера предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования; конкретнее говоря, из множества видов отраслевой деятельности вычленялся определенный специфический вид, который непосредственно и рассматривался в качестве естественной монополии и именно с которым связывалось задействование специальных процедур госрегулирования. А поправка от 18 октября 2007 г. (Федеральный закон № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий») вменяла субъектам естественной монополии ведение раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности. Тем самым, кроме прочего, создавалась более надежная основа для анализа экономических характеристик этой деятельности.

    Однако  в отношении субфедеральной составляющей госрегулирования естественных монополий прогресса, к сожалению, достигнуто не было, хотя его необходимость назревала в связи с преобразованием систем регионального управления и местного самоуправления в ходе «административной реформы».

    Точка отсчета нынешнего, четвертого этапа, — декабрь 2008 г., когда, наконец, появилось подготовленное в соответствии с требованием статьи 5 базового ФЗ № 147 «Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля» (утверждено правительственным постановлением № 950 от 10 декабря 2008 г.). В документе выделяются сферы участия региональных властей в управлении деятельностью субъектов естественной монополии в отношении: железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении; услуг в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуг по передаче электрической и тепловой энергии; транспортировки газа по газораспределительным сетям. При этом устанавливается, что к ведению региональных властей по услугам в транспортных терминалах, портах и аэропортах отнесены субъекты, включенные в реестр естественных монополистов, но не вошедшие в перечень субъектов естественной монополии, госрегулирование которых осуществляется уполномоченным федеральным органом государственной власти.

    Определенные  позитивные подвижки, таким образом, происходят. Однако пока отсутствуют специально проработанные механизмы разграничения полномочий и совместного ведения «федерального центра» и регионов, равно как и формы согласования и методы обоснования управленческих решений, принимаемых на федеральном и региональном уровнях регулирования естественных монополий. При этом по-прежнему не учитывается и не адаптируется к российским реальностям накопленный в мире соответствующий управленческий опыт, не востребуются современные алгоритмы обоснования мер государственного мезоэкономического регулирования, связанных со спецификой отраслевых и региональных естественно-монопольных рынков.

    С учетом всего вышеизложенного перечень наиболее актуальных, но остающихся дискуссионными и требующих дальнейшей разработки вопросов представляется таким: 1) определение объекта госрегулирования в сфере естественной монополии, связанного с хозяйствующим субъектом-монополистом и (или) региональным сегментом рынка товаров и услуг; 2) возможные и целесообразные способы установления статуса хозяйствующих субъектов, действующих на федеральном и региональном естественно-монопольных рынках, и разграничение направленности управленческих воздействий регулятора в зависимости от этого статуса; 3) соотношение разрешительных и уведомительных мер в рамках антимонопольного регулирования на федеральном и региональных естественно-монопольных рынках, возможности формирования правил, регламентирующих поведение хозяйствующих субъектов на этих рынках; 4) соотношение ценовых и неценовых методов государственного регулирования на различных сегментах рынков, о которых идет речь; 5) мера допустимости и целесообразности использования в сферах естественной монополии обычных типов конкуренции, границы и возможности формирования на сегментах федерального и региональных естественно-монопольных рынков специальных конкурентных сред, совместимых с естественной монополией; 6) интегрирование инструментов структурного регулирования естественных монополий в процесс формирования системной и эффективной государственной региональной политики.

    Речь  идет о «встраивании» естественно-монопольной, инфраструктурной составляющей как в подсистему «целеполагания», так и в подсистему «средств реализации целей» системы региональной политики государства.

    В ее «целевую» компоненту следовало  бы, думается, включать ожидаемые результаты осуществления намечаемых мероприятий по улучшению инфраструктурной обеспеченности регионов и транспортной доступности; эти моменты соответственно вписываются в представления о характеристиках, определяющих вектор улучшения качества жизни населения и возможности развития бизнеса в конкретных регионах.

    Определение средств реализации региональной политики, опирающееся на результаты анализа социально-экономической ситуации в регионах, может конкретизироваться в рассматриваемом аспекте с помощью оценок той же инфраструктурной обеспеченности территорий, включая оценки возможностей интегрирования сетевых объектов региональной инфраструктуры в соответствующие магистральные сети; здесь существенно выявление связанных с естественно-монопольными объектами проблем, затягивание решения которых (в течение того или иного критического периода) чревато нарушением нормального функционирования территориальных систем и требует ответной регулятивной реакции органов управления федерального или (и) регионального уровней. В качестве эффективных средств реализации государственной региональной политики, учитывающих потенциал, заложенный в структурных преобразованиях естественных монополий, представляется логичным квалифицировать, во-первых, использование (прежде всего — на региональных рынках) возможностей развертывания специальных типов конкуренции, совместимых с естественной монополией. Во-вторых, — согласование решений, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, в том числе в плане сопряжения мер структурного и ценового, структурного и контрактного регулирования. В-третьих, — задействование инвестиционных и инновационных механизмов структурного реформирования на обоих рассматриваемых уровнях".³

    Ведущими  естественными монополиями в России можно назвать следующие :

• ГАЗПРОМ (транспортировка газа по трубопроводам, реализация природного газа);
• МПС (железнодорожные перевозки);
• РАО “ЕЭС” (производство электроэнергии, услуги по передаче электроэнергии по высоковольтным линиям передач).

    Отечественный газовый комплекс испытывает сегодня серьезное негативное влияние мирового экономического кризиса, одним из важнейших последствий которого стало существенное сужение инвестиционных возможностей газовых компаний и, прежде всего, Газпрома, который уже был вынужден сократить свою годовую инвестиционную программу более чем на 30%.

    Для поддержания производства в газовой  отрасли в 2010-е годы на существующем уровне, не говоря уже о его запланированном  росте, необходимы крупные, беспрецедентные  в истории современной России инвестиции в освоение новых добывающих районов: полуострова Ямал, шельфа арктических морей, Восточной Сибири и Якутии. Всего на период до 2030 года, по оценкам Газпрома и Министерства энергетики РФ, в газовую отрасль необходимо вложить от 13,9 до 16,6 трлн руб. (в ценах января 2008г.) без учета затрат на газификацию, то есть около четверти среднегодового ВВП России.