Бюджетное регулирование экономики

y">     Предложенный  метод предполагает следующие шаги:

     — объем финансирования фиксируется и утверждается Государственной думой на среднесрочный период (например, на пять лет) по представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;

     — распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей. В принципе возможны разные схемы распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам);

     — для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов Главного управления Федерального казначейства средств по этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные сроки;

     Фактически  именно такая система финансирования существует в России применительно  к судебной власти на протяжении последних  двух-трех лет. В последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось чуть менее одного процента от общих расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.

     Недостатки этого метода состоят, в частности, в том, что он не снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли, т. е. определения расходных потребностей.

     Револьверное  финансирование призвано обеспечить минимальные  стандарты качества.

     Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

     — соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;

     — оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;

     — возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

     Методы, с помощью которых цели плана  увязывались с ресурсами с  помощью программ, хорошо известны в России. Программно-целевые методы используются в основном для долгосрочного планирования.

     Преимущества  программно-целевого финансирования состоят  в том, что:

     — финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;

     — появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;

     — гибкое перераспределение средств между различными элементами производства и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.

     Но  у программно-целевого финансирования есть недостатки:

     — создание организационно-процедурного механизма программно целевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.);

     — объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых ресурсов, например, таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и Судебный департамент, представляется на сегодняшний день вообще маловероятным;

     — печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в стопроцентном объеме редко.

     За 1992-2000 годы финансировалось 235 целевых  программ и подпрограмм. Однако сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали. Некоторые программы утверждались без источников финансирования. Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80 процентов. Проверки показали, что в первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств.

     За  время своего существования программы  меняли заказчика, объемы финансирования, программы переходили в подпрограммы и наоборот.

     Для исполнения федеральных целевых  программ, в реализации которых участвуют  несколько органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих документов о выполненных работах или оказанных услугах.

     Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США  и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в  распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ. Но это не единственный метод, используемый в зарубежной практике.

2.2 Проблемы формирования бюджета

     Одним из важнейших вопросов государственных  финансов является проблема бюджетного дефицита и государственного долга. Дефицит бюджета и величина  государственного  долга  —  это термометр состояния экономики, поэтому данной проблеме уделяется большое внимание, как со стороны специалистов-экономистов, так и всего населения в целом.

     Для начала уясним, что понимает экономическая теория под дефицитностью бюджета и как складывается государственный долг.  Дефицит бюджета — это сумма, на которую в данном году расходы  бюджета  превосходят  его доходы.  Бюджетный дефицит отражает определенные изменения в процессе национального воспроизводства, фиксирует результат этих изменений.

     В экономической  теории  различают  структурный  и циклический  бюджетный  дефицит. Структурный дефицит —  это разность между федеральными доходами  и  расходами при  определенной фискальной политике (действующий уровень налогообложения и текущих затрат правительства) и постоянно заданном уровне безработицы (базовый уровень безработицы — 6%).  Если уровень безработицы начинает превышать базовый (когда экономическая система входит в состояние спада), реальный бюджетный дефицит становится больше уровня структурного дефицита бюджета. Это происходит частично за счет роста  выплат  пособий  по безработице,  частично  за  счет  сокращения налоговых поступлений.  Разность между реально наблюдаемым дефицитом бюджета и структурным дефицитом получила название циклического дефицита.

     Изменения структурного и  циклического  дефицитов  находятся в зависимости от состояния  экономики. Так, в период  восстановления  экономики после экономического спада сокращается циклический  дефицит.  В то же  время может нарастать структурный дефицит, если налоги, например, остаются на том же уровне, а затраты правительства увеличиваются (в частности,  за счет роста расходов на оборону или на проведение различных  социальных программ).

     Причин  бюджетного дефицита может быть много:

     — спад общественного производства;

     — рост  предельных издержек общественного  производства;

     — массовый выпуск «пустых» денег;

     — излишне, неоправданно раздутые социальные программы;

     — возросшие затраты на финансирование ВПК;

     — оборот  «теневого» капитала в огромных масштабах;

     — возможной  причиной бюджетного дефицита являются и

     — огромные  непроизводительные  расходы,  приписки,

     — хищения,  потери произведенной продукции  и многое

     — другое, пока не поддающееся общественному  учету.

     Источники покрытия бюджетного дефицита  хорошо  известны.

     В экономических системах с фиксированным  количеством денег в обращении  правительство  располагает  лишь двумя традиционными способами  покрытия дефицита бюджета — это  государственные займы и усиление  налогообложения.  Но есть и третий,  традиционный,  способ — это производство денег, или "сеньораж" (печатанье денег) .

     Однако  «сеньораж» сегодня не принимает  форму простого печатанья денег (слишком явна здесь связь с  усилением инфляции). В настоящее время «сеньораж» существует посредством создания резервов  коммерческих  банков.  Рассмотрим следующие финансовые операции,  целью которых является сокращение дефицита. Предположим, что Казначейству США необходимо 100 млн долл. на покрытие определенных правительственных расходов.  Оно печатает на  эту  сумму казначейские векселя и продает их федеральной Резервной Системе.  ФРС покупает их, расплачиваясь  за  векселя  размещением кредита на счет Казначейства. Казначейство, в свою очередь, выписывает чеки на этот счет.  Получатели чеков вкладывают затем полученные средства в  коммерческие  банки.  По  окончании процесса  клиринга  чеков оказывается,  что создано на 100 млн долл.  новых банковских резервов.  Новые  банковские  резервы,  созданные  в  процессе «сеньоража», становятся основой многократного расширения количества денег в обращении.

     Следует заметить, что если эти операции имеют незначительный размер,  то особо пагубных последствий они  не несут.  Однако если правительство  чрезмерно полагается на механизм «сеньоража» как средство оплаты своих расходов,  то количество денег,  находящихся в обращении,  будет  расти  слишком  быстро  (в соответствии с мультипликатором денежного предложения),  порождая тем самым рост инфляции.  Казалось бы избежать отрицательных последствий "сеньоража" достаточно легко:  ФРС может  отказаться от покупки казначейских векселей и тем самым не помогать Казначейству,  Однако практика показывает, что при достижении бюджетным дефицитом определенного критического  уровня,  его дальнейший  рост принимает взрывоопасный характер и никакие меры фискальной политики уже не способны остановить этот  процесс.

     Несомненно, бюджетный дефицит относится  к так  называемым «отрицательным»  экономическим категориям типа инфляции,  кризиса,  безработицы,  банкротства, однако они  являются  неотъемлемыми  элементами экономической системы. Более того, без них экономическая система утрачивает  способность к самодвижению и поступательному развитию. Следует отметить, что бездефицитность бюджета  вообще  еще  не означает эдоровья экономики.  Надо четко  представлять  себе,  какие  процессы  протекают внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла отражает дефицит бюджета.

     В связи  с  этим  в экономической  теории различают несколько концептуальных подходов к проблеме бюджетного дефицита и бюджетной политики.

     Первая  концепция базируется  на  том,  что  бюджет должен быть ежегодно сбалансирован.  До недавнего времени ежегодно балансируемый  бюджет считался целью  финансовой  политики.  Однако при более тщательном рассмотрении этой проблемы становится очевидным, что такое состояние бюджета а основном исключает или уменьшает в значительной степени эффектывность фискальной политики государства,  имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность. Рассмотрим следующую логическую цепочку:  допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически  сокращаются.  Стремясь  непременно  сбаларсировать бюджет, правительство должно: либо повысить ставки налогов,  либо сократить государственные  расходы,  либо использовать сочетание этих двух мер. Однако следствием всех этих мероприятий будет еще большее  сокращение совокупного спроса.