Современная государственная региональная политика России

ify">Эта ставшая для России традиционной модель сложилась и, казалось, достигла своего расцвета в 90-е годы прошлого века в ходе бурной и неупорядоченной практики «адресных» президентских указов и правительственных постановлений, принимавшихся по поводу чрезвычайно-кризисных ситуаций, сплошь и рядом складывавшихся в конкретных регионах. Практику ситуативного реагирования «центра» на острые проблемы пространственного развития в принципиальном плане можно было бы считать «вменяемой» региональной политикой в стране с уникально высокой степенью разнообразия территориальных условий, если бы не два обстоятельства:

1) поскольку кризис охватил фактически все регионы страны, следование принципу «индивидуальных решений» должно было бы превратить в их объекты чуть ли не все 89 субъектов Федерации, что исключалось и по ресурсным, и по управленческим мотивам;

2) регионы в качестве таких объектов (для оказания им индивидуальной поддержки) выбирались без использования четких объективных критериев, на основании непрозрачных и нелегитимных процедур и с одной целью — обеспечения политической лояльности региональных элит.

На рубеже столетий наметился было отход от подобной линии, однако федеральным властям не удалось (или не захотелось) преодолеть сильнейшее искушение относительно использования своих огромных административно-финансовых ресурсов для произвольного (не связанного юридически обязательными и содержательно чёткими процедурами) волеизъявления касательно оказания помощи тем или иным регионам и городам страны.

«Всплески подобного «патерналистского» участия «центра» в решении проблем конкретных регионов обычно приурочиваются к соответствующим визитам «в глубинку» главы государства или высокопоставленных российских чиновников. Примечательно также, что мотивами очень многих регионально ориентированных действий федеральных властей выступают вовсе не осознание ими актуальных задач внутренней социально-экономической политики и не забота о развитии тех или иных частей страны».[25,с.22].

Насущные нужды регионального развития, к сожалению, слишком часто приносятся в жертву внешнеполитическим амбициям федеральной власти и внешнеэкономическим ресурсами экспортоориентированного сырьевого, прежде всего, разумеется, нефтегазового транснационального, бизнеса. Следование подобной «стратегии» зачастую приносит больше пользы территориям сопредельных государств, нежели российским регионам, усиливает не внутригосударственные связи последних, а напротив, их внешнюю ориентацию, чреватую ростом угрозы дезинтеграции страны (необходимость борьбы с которой, уместно напомнить, и стала главным аргументом в пользу нынешней «вертикали власти»).

Подобные решения отнюдь не являются необходимым элементом заранее и тщательно отработанной государственной стратегии, а принимаются для всех довольно неожиданно, как бы по вновь и внезапно открывшимся обстоятельствам.

 

1.2. Содержание региональной политики в программных

документах

 

«Неупорядоченность действий федеральных властей в сфере регионального развития в известной мере может быть объяснена отсутствием у них устоявшихся знаний о том, какие аспекты региональной жизнедеятельности в нынешних условиях могут и должны являться предметом регулятивного воздействия со стороны федеральной власти, какие цели и задачи она при этом может и должна преследовать и какими средствами допустимо и предпочтительно пользоваться для их реализации». [23, с.80].

Содержательная идентификация предметного поля региональной политики на всём протяжении реформационного периода вызывала весьма серьезные затруднения и до сего времени во многом остается «открытым вопросом». Об этом более чем убедительно свидетельствует отсутствие не только общепризнанных, но даже разделяемых большинством практикующих специалистов и представителей научно-экспертного сообщества мнений на сей счет. Но если в отношении исследовательских кругов отсутствие «базовых» точек зрения по обсуждаемому вопросу следует признать свидетельством наличия нормальной творческой обстановки, то применительно к государственной политике подобную «диверсификацию идей» нельзя считать продуктивной. Принимая решения по региональной проблематике, федеральная власть никак не может отдать предпочтение какому-либо концептуальному подходу, а постоянно мечется и ведет себя непоследовательно, легковесно и компанейски, хватаясь то за одну «спасительную» идею, то за другую и уходя от серьезной постановки дела, от доведения его до логического завершения.

Нехарактерным примером здесь могут служить многолетние усилия Минфина России по отработке механизма финансовой поддержки субъектов Федерации (межбюджетных трансфертов) в идее выравнивания уровней бюджетной обеспеченности на душу населения.

По этому показателю дифференциация регионов в последние годы перестала увеличиваться: разница в 17 раз остается стабильным с 2004 г. Между тем, например, «по объему душевого валового национального продукта дифференциация российских регионов увеличилась с 35 раз в 2004 г. до 43 в 2006 г., по уровню безработицы — соответственно с 29 до 53, а по величине инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения — со 158 до 250 раз».[22,с.23].

В связи с этим представляется уместным напомнить, что категория «региональная политика» была введена в нормативно-правовой оборот в июне 1996 г.: президентским указом № 803 «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» [3, с.] регламентировалось некое концептуальное обоснование государственной региональной политики, включавшее характеристику ее основных положений в сфере федерализма и местного самоуправления, в отношении экономического и социального развития страны, а также в национально-этническом плане. Согласно данному документу, под региональной политикой в России понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Под регионом понимается часть территории России, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.

«Регион может совпадать с границами территории субъекта России либо объединять территории нескольких субъектов России».[6, с.12].

Основными целями региональной политики в России являются: а) обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в России; б) создание единого экономического пространства; в) обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией России, независимо от экономических возможностей регионов; г) выравнивание условий социально-экономического развития регионов; д) предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; е) приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; ж) максимальное использование природно-климатических особенностей регионов; з) становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. [3,с.].

Однако вопреки прямым рекомендациям документа утвержденные им «основные положения» не закрепились в роли нормативно-методического обеспечения деятельности органов государственной власти. Главной тому причиной стала, думается, их реальная незаинтересованность в следовании таким легитимизированным рекомендациям, усиливаемая отсутствием возложенных на эти органы конкретных формально-юридических обязанностей.

Региональная политика как предмет деятельности органов государственной власти, к сожалению, не получила ни конституционного, ни иного собственно законодательного закрепления.

«В Конституции России (статьи 71, 84, 86, 114) упоминаются «внешняя», «внутренняя», «ценовая», «финансовая», «денежная», «кредитная политика», «государственная политика» в областях культуры, науки, образования, социального обеспечения, но только не политика «региональная» [23,с.66]. Не увенчались также успехом неоднократные попытки институциализации региональной политики и урегулирования необходимого комплекса вопросов по ее разработке и реализации путем принятия соответствующего федерального закона.

Кроме того, упомянутый указ оказался преимущественно декларативным, не содержащим востребованных практикой конструктивных идей. Это помогло федеральной власти надолго «забыть» о региональной тематике как неотъемлемой составляющей систематической государственной политики. И потребовалось немало усилий и времени для того, чтобы в новейших правительственных документах (прежде всего — макропрограммного характера) появились специальные фрагменты, посвященные ключевым вопросам регионального развития.

Однако и в этих документах легко обнаруживаются признаки «нетвердости региональных убеждений» федерального правительства. Бросается в глаза то, что соответствующие разделы даже назывались каждый раз по-разному (в официальных правительственных установлениях последних трех—четырех лет.

Имеются в виду, в частности, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. № 1163-р «Об утверждении Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)» [5,с.]. и Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и перечня проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012» от 17 ноября 2008 № 1663 – р. (с изменениями на 14 декабря 2009 года). [4,с.].

Регионально ориентированные меры характеризуются в рубриках «Региональная социально-экономическая политика», «Социально-экономическое развитие регионов», «Региональные аспекты социально-экономического развития», «Пространственное развитие российской экономики»). Ознакомление же с их содержанием заставляет еще больше усомниться в том, что федеральная исполнительная власть имеет четкие целостные представления о предметном содержании региональной политики, ее целях и средствах.

Указанные разделы представляют собой плохо структурированные, внутренне противоречивые материалы (где, скажем, параллельно ставятся задачи «развития региональной конкуренции» и «межрегионального выравнивания»), перегруженные декларативными призывами (например, к «созданию равных условий для экономического развития субъектов Федерации»), чрезмерно общими позициями (в частности, о «сокращении различий в социально-экономическом развитии регионов»), ненужными повторами конституционных положений (о «свободном перемещении рабочей силы и капитала на территории страны»). Между макропрогнозами отсутствует необходимая преемственность, которую логично ожидать в документах, характеризующих правительственную политику в рамках неизменного как нас настойчиво заверяли и заверяют) общего курса и, кроме того, принятых фактически друг за другом.

«Встречаются и просто нелепые формулировки; так, в программном установлении 2003 г. в качестве цели региональной политики фигурирует «обеспечение стабильной и предсказуемой федеральной налоговой политики и политики бюджетных расходов».[22,с.26].

При этом, если планы федерального правительства в сфере региональной политики, появившиеся в программных документах 2003—2004 гг., отличались лапидарностью, и в них фигурировали два главных приоритета — «разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти» и «совершенствование механизмов бюджетного выравнивания», то региональный раздел в программе 2006—2008 гг. резко расширен и насыщен массой новомодных категорий, включая «стратегическое планирование», «бюджетирование по результатам», «кластеры», «особые экономические зоны», «территориальные агентства», «региональный мониторинг». С внедрением соответствующих новаций авторы документа связывают «прорыв» в региональном развитии, но пока перечисленное является инструментарием скорее очередной пропагандистской компании, нежели самой реальной региональной политики. Причем вновь воспроизводится неоднократно задействовавшаяся реформаторами трактовка предлагаемых механизмов в качестве целей, а не средств регионального развития. Надо особо отметить: целевой блок — наиболее «узкое место» всех рассматриваемых правительственных программных документов. Правительство, видимо, настолько плохо представляет себе, каких с общегосударственных позиций целей (результатов) оно хочет добиться в региональном развитии, что предпочитает либо лишь касаться этой темы, либо вообще уходить от нее, акцентируя производные (вытекающие интерпретации целей) вопросы о формах и методах федерального содействия региональному развитию.

Ни в одном из документов не найти ни четкого обозначения федеральных интересов в отношении развития тех или иных территориальных частей страны, ни соответствующих целевых показателей и критериев оценки достижения сформулированных государством целей.

«Все «идейное богатство» правительственных программ в этом смысле сводится к таким избитым абстрактным целевым клише, как начинавшиеся «сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов» и «создание равных условий для экономического развития субъектов Российской Федерации», плюс к «развитию и оптимизации в регионах социальной, инженерной, транспортной, рыночной, производственной, телекоммуникационной инфраструктуры». [22,с.25].

Причем даже эти целеориентиры государственной региональной политики исчезают в последних правительственных программных документах, а взамен формулируется набор задач, на решении которых предлагается рассредоточиться «для достижения общенациональных целей на региональном и местных уровнях независимо от уровня социально-экономического развития регионов». [4,с.].

Итак, на основании вышеизложенного можно заключить, что в данных документах определяющих региональную политику государства «в одну кучу свалены», в частности, «обеспечение добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями», «устранение барьеров на свободное перемещение рабочей силы, товаров и услуг, капиталов», «открытие региональных рынков», «устранение препятствий для реализации инвестиционных проектов, развития малого бизнеса на региональном и местном уровнях», «стимулирование притока внешних и внутренних мигрантов». Кроме того, ни слова не говорится, ни о необходимых для всего этого ресурсах, ни о прогнозируемых эффектах, то есть умалчивается о том, во что обойдутся государству (налогоплательщику) предлагаемые меры и к каким результатам (для бюджетов, населения, бизнеса) они могут привести. Собственно, не описываются и сами меры, а лишь в общем виде указывается их направленность.

 

1.3.Типологическая шкала вариантов государственной региональной политики

 

С точки зрения целей и принципиального содержания государственной региональной политики «можно с известной долей условности говорить о трех основных ее типах, образующих каркас своеобразной типологической шкалы теоретически возможных и практически доступных вариантов этой политики». [26,с.14].

На одном конце этой шкалы следует поместить тип, который уместно было бы назвать патерналистской региональной политикой. Ее отличительная черта — абсолютная доминанта целевой установки на повышение однородности социально-экономического пространства страны (или на снижение остроты различий в уровнях социально-экономического развития регионов) путем оказания государственной поддержки менее развитым регионам. Теоретически возможное многообразие способов поддержки регионов в сочетании с объективно существующими различиями естественных предпосылок и с фактически сложившейся «асимметричностью» пространственного развития в условиях сильных ресурсных ограничений региональной политики предопределяют принципиальную обязательность решения задачи оптимального (рационального) многокритериального выбора. Речь при этом идет, с одной стороны, о выборе определенных (соответствующих целям, приемлемых по ресурсным ограничениям и отвечающих критериям эффективности) механизмов (методов и форм) оказания федеральной поддержки и, с другой, — об отборе конкретных (имеющих сравнительно худшие оценки уровня развития) регионов (их групп) как объектов господдержки. Таким образом, важнейшим атрибутом этого вида государственной региональной политики является принцип селективности.