Основы организации экологического контроля за состоянием окружающей среды

      В современной литературе по экологическому праву можно встретить суждения о том, что, помимо государственной и общественной, проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Такие утверждения есть не что иное, как позиция их авторов.     

         К объектам экологической экспертизы (всего 10 объектов) на федеральном уровне относятся:

      1)проекты  нормативно-технических и инструктивно-методических  документов в области охраны  окружающей среды, утверждаемых  органами государственной власти  Российской Федерации; 2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; 3) проекты соглашений о разделе продукции; 4) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду; 5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду; 6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации и т.д;

          Эколого-экспертный процесс осуществляется по такому механизму:

     если  исходить из концепции экологического риска, то содержанием любой экологической экспертизы является выявление факторов, которые негативно воздействуют на ОПС и здоровье человека, и сопоставление на этой основе альтернатив с целью выбора оптимального варианта проекта.

     Эколого-экспертный процесс включает 5 основных стадий:

     1) назначение экспертизы и подбор членов комиссии; 2) сбор, обобщение и оценка информации; 3) формирование предварительного заключения и ознакомление с ним общественности; 4) представление заключения (после устранения поступивших замечаний) на утверждение руководству компетентного органа власти; 5) разрешение возникших споров в судебном порядке.

     Экологическая экспертиза должна начинаться с определения  качества природной среды, которое  имело место перед началом  проектирования. Если проектируемый  хозяйственный объект будет находиться в пределах города, в котором Росгидромет ведет мониторинг окружающей среды, то качество ее определяется по материалам последнего, а также методом биоиндикации. В противном случае, основным методом определения качества природной среды становится, биоиндикация.

     Следующий этап — оценка воздействия на окружающую среду намечаемого вида хозяйственной  деятельности, а также ожидаемых  экологических и связанных с  ними социальных и экономических  последствий в результате осуществления  данного проекта.

     Предварительное заключение экспертной комиссии, подготовленное и подписанное комиссией, доводится  до сведения населения, общественных объединений, заинтересованных в проекте. Закон  РФ об охране ОПС (ст. 41) разрешает в  ряде случаев принимать решение  по результатам обсуждения или референдума³².

     Заключение  экспертной комиссии утверждается руководителем  компетентного органа власти РФ или  ее субъекта (края, области и т.д.). После утверждения выводы экологической  экспертизы приобретают юридическую  силу. В дальнейшем контроль за исполнением требований этого заключения осуществляют органы государственного экологического контроля.

     В случае вынесения экспертной комиссией  отрицательного заключения материалы  по объекту экспертизы должны быть доработаны и представлены на повторную экспертизу. Организации и лица, не согласные с заключением экспертной комиссии, вправе обратиться с жалобой в тот орган, который назначил экспертизу, в вышестоящий орган, прокуратуру, народный или арбитражный суд. Административный орган, согласившись с жалобой, может отменить заключение экспертизы, одновременно назначив повторную. Народный или арбитражный суд вправе признать заключение экологической экспертизы недействительным, если усмотрит в нем нарушение действующего законодательства. По тем же основаниям прокурор в народном или арбитражном суде выносит администрации, принявшей решение, протест, предусматривающий отмену незаконно принятого заключения по экологической экспертизе³³.

     Следует подчеркнуть, что председатель и  члены экспертной комиссии несут персональную ответственность (вплоть до уголовной) за правильность и обоснованность своих заключений соответствии с законодательством РФ.

         Самое важное то, что государственная  экологическая экспертиза служит  инструментом обеспечения выполнения экологических требований в планируемой хозяйственной, управленческой, нормотворческой и иной деятельности на стадиях подготовки и принятия соответствующих решений. Экологическая экспертиза, как подчеркивается в Преамбуле ФЗ N-174 , является правовым средством реализации конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду.

        Экологическая экспертиза также  выполняет функцию реализации  общественного мнения в решении  экологических проблем, источника  экологической информации, средства доказывания при рассмотрении дел по вопросам охраны окружающей природной среды в суде, арбитражном суде.

        Хотя в системе природоохранных органов имеются государственные органы в области экологической экспертизы, в каждом случае экспертиза проводится специально создаваемой экспертной комиссией. Для проведения экспертизы каждого конкретного объекта в зависимости от уровня проведения экспертизы комиссия образуется либо федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы либо органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

      Чтобы быть правомерной, государственная  экологическая экспертиза должна  осуществляться в соответствии  с действующим законодательством  России. В частности, она должна  проводиться в пределах полномочий федерального и его территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы. Она должна также осуществляться экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, сформированной в соответствии со ст. 15 ФЗ N-174. Такая экспертиза должна проводиться в соответствии со ст.16 ФЗ N-174, устанавливающей требования к эксперту государственной экологической экспертизы; в соответствии со ст.17 ФЗ N-174, предусматривающей требования к руководителю экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Кроме того, государственная экологическая экспертиза должна осуществляться в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в области экологической экспертизы федерального и регионального уровня. 

     2.4. Экологический аудит

       Понятие экологического аудита в современных российских правовых нормах закреплено в ст.1 Федерального Закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: «аудитд-днезависимая,лкомплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности».     

Кроме того, как деятельность экологический  аудит отмечен в ст.27 Федерального Закона от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в соответствии с которой государственным инспекторам  по охране окружающей среды предоставлено право вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной деятельности.     

Экологический аудит как вид деятельности под  кодом 110.010.100 внесен в Классификатор  правовых актов, принятый Указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 "О классификаторе правовых актов".     

Основой для внедрения процедуры экологического аудита послужили нормативно-методические документы Госкомэкологии России. Также  Госстандартом России утверждены Международные  основополагающие стандарты ИСО серии 14000 в качестве Государственных стандартов, дающих правовую основу деятельности по экологическому аудиту в Российской Федерации:          

- ГОСТ  Р ИСО 14001-2007 "Системы экологического  менеджемента. Требования и руководство  по применению"          

- ГОСТ  Р ИСО 14004-2007 "Системы экологического  менеджмента. Общее руководство  по принципам, системам и методам  обеспечения функционирования"          

- ГОСТ  Р ИСО 14041-2000 "Управление окружающей  средой. Оценка жизненного цикла.  Определение цели, области исследования и инвентаризационный анализ"          

- ГОСТ  Р ИСО 14042-2001 "Управление окружающей  средой. Оценка жизненного цикла.  Оценка воздействия жизненного  цикла"          

- ГОСТ  Р ИСО 14043-2001 "Управление окружающей  средой. Оценка жизненного цикла. Интерпретация жизненного цикла"          

- ГОСТ  Р ИСО 14050-99 "Управление окружающей  средой. Словарь"          

- ГОСТ  Р ИСО 19011-2003 "Руководящие указания  по аудиту систем менеджмента  качества и/или систем экологического  менеджмента"      

В соответствии с ГОСТ Р ИСО 14050-99 экологический  аудит (environmental audit) - это систематический  документально оформленный процесс  проверки объективно получаемых и оцениваемых  аудиторских данных для определения  соответствия или несоответствия критериям аудита определенных видов экологической деятельности, событий, условий, систем административного управления или информация об этих объектах, а также сообщения клиенту результатов, полученных в результате этого процесса.     

Аудиторские стандарты формулируют единые базовые требования, определяющие нормативы к качеству и надежности аудита и обеспечивающие определенный уровень гарантии результатов аудиторской проверки при их соблюдении. С изменением условий и накоплением соответствующего опыта аудиторские стандарты подлежат периодическому пересмотру для максимального удовлетворения потребностей пользователей экологической информации.     

Стандарты определяют общий подход к проведению аудита, масштаб аудиторской проверки, виды отчетов и заключений аудиторов, вопросы методологии, а также базовые принципы, которым должны следовать все представители этой профессии независимо от условий, в которых проводится аудит.      

Из всех действующих в настоящее время  на территории Российской Федерации  нормативных документов в области экологического аудита понятие "критериев аудита" определено только в ГОСТ Р ИСО 19011-2003. Согласно этому стандарту "критерии аудита (audit criteria): Совокупность политики, процедур или требований".     

Существующий  пробел в федеральном законодательстве привел к тому, что в ряде субъектов РФ принимаются региональные законодательные акты об экологическом аудите и другие нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы по экологическому аудиту (Томская область, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Республика Татарстан, Республика Казахстан и др.).     

Основные  положения аудита в РФ определяют его как предпринимательскую  деятельность. Правовые аспекты взаимодействия участников этой деятельности, в том  числе экологических аудиторов и экологических аудиторских организаций, регулируются ГК РФ: споры материального характера и другие разногласия, возникающие между аудитором или аудиторской организацией и Заказчиком.     

Поскольку ФЗ  «Об экологическом аудите» находится в стадии проекта, эта процедура отчасти развивается с учетом опыта финансового аудита на основе Федерального Закона от 30.12.2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»³⁴. Рассмотрим некоторые из его положений.     

Ст.13 ФЗ № 307-ФЗ  говорит, что при проведении аудита аудиторские организации и индивидуальные аудиторы вправе:       

- самостоятельно  определять формы и методы  проведения аудита на основе  федеральных стандартов аудиторской  деятельности, а также количественный  и персональный состав аудиторской  группы, проводящей аудит;