Основы организации экологического контроля за состоянием окружающей среды

     Вместе с обязательностью проведения  производственного экологического  контроля, федеральные законы устанавливает в отдельных случаях и определенную специфику его проведения с целью обеспечения дополнительных гарантий экологически безопасной работы отдельных хозяйственных объектов. Так, согласно ст. 11 Закона о промышленной безопасности²⁰, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности. В Методических рекомендациях по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах²¹, утв. приказом Госгортехнадзора РФ от 26 апреля 2000 г., производственный контроль назван одним из важнейших элементов системы управления промышленной безопасностью на опасных производственных объектах.

        Производственный контроль за  соблюдением требований промышленной  безопасности организуется и  осуществляется субъектами хозяйственной  деятельности, эксплуатирующими опасные  производственные объекты, независимо  от их организационно-правовой формы и осуществляется совместно с производственным экологическим контролем на предприятии.

        Целью производственного контроля  является предупреждение аварий  и обеспечение готовности организаций  к локализации и ликвидации  последствий аварий на опасном производственном объекте за счет осуществления комплекса организационно-технических мероприятий.

      Основные задачи производственного  контроля видятся в обеспечении  соблюдения требований промышленной  безопасности в эксплуатирующей организации, анализе состояния промышленной безопасности, в том числе путем организации проведения соответствующих экспертиз, разработке мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращении ущерба окружающей среде, обеспечении соблюдения требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, координации работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах, и обеспечении готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий, своевременном проведении необходимых испытаний и освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, ремонта и поверки контрольных средств измерений, обеспечении соблюдения технологической дисциплины.

       Особые правила производственного  контроля действуют в отношении  объектов по хранению и уничтожению  химического оружия: на руководителей  этих объектов возлагается ответственность  за выполнение общих требований  по обеспечению безопасности граждан, защиты окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия ²².

       Организация производственного  контроля осуществляется следующим  образом. Каждая организация,  эксплуатирующая опасный производственный объект, в соответствии с Правилами организации производственного контроля разрабатывает положение о производственном контроле с учетом применяемой технологии и технических особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов. Положение о производственном контроле утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальным органом Ростехнадзора. В Положении организацией должны быть отражены все аспекты осуществления и организации производственного контроля с учетом технологической и технической специфики опасных производственных объектов, а также особенностей организации и выполнения эксплуатационных работ. Во всяком случае, в Положении указывается должность работника, ответственного за осуществление производственного контроля, если численность занятых на опасных производственных объектах работников не превышает 500 чел, его права и обязанности. Если число работающих на предприятии превышает указанную цифру, эксплуатирующей организацией должна быть создана специальная служба производственного контроля. Структура данной службы, а также полномочия должностных лиц службы должны быть приведены в Положении.

       Проверки соблюдения требований  по организации и осуществлению  производственного контроля организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, осуществляются Ростехнадзором и его территориальными органами в рамках осуществления ими полномочий по государственному контролю в за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах²³      

         Невыполнение эксплуатирующей организацией обязанности по осуществлению производственного контроля является основанием для привлечения к административной ответственности. По данному вопросу сложилась судебная практика. Так, решением Арбитражного суда Курской области по делу N А35-2215/08-С26²⁴ было привлечено к административной ответственности ООО "Техмашстрой". Основанием привлечения к такой ответственности послужили нарушения требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), допущенные ООО "Техмашстрой", выявленные по результатам проверки Управления Ростехнадзора по Курской области, а именно: на предприятии не организован и не осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на взрывоопасном производственном объекте, что является нарушением ст.ст. 9, 11 Закона о промышленной безопасности; пп. "д" п. 5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации N 18 от 17 января 2007 г. Решением суда деяние ответчика квалифицированы как административное правонарушение, предусмотренное ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ как осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

        В числе главных проблем осуществления  производственного экологического  контроля можно назвать недостатки  и пробелы существующей законодательной  базы, принципиально разные цели и задачи, стоящие перед хозяйствующими субъектами и органами государственной власти и управления при реализации ими контрольных функций. Основная цель, которую видят перед собой эксплуатирующие организации при осуществлении производственного контроля - по возможности скрыть от контролирующих органов и общественности факт нарушения норм экологического законодательства. Чтобы исправить ситуацию необходима серьезная мотивация со стороны государства, в том числе, путем установления налоговых и иных льгот в случае реализации субъектами хозяйственной деятельности мероприятий в сфере охраны окружающей среды и внедрения "чистых" технологий производства.

       Осуществление любого вида контроля предполагает наличие санкций за нарушение установленных требований. Проблема производственного контроля состоит в том, что при его осуществлении одной из наиболее действенных мер является применение норм дисциплинарной ответственности к нарушителям. При этом как в трудовом законодательстве, так и на локальном уровне самих эксплуатирующих организаций нередко отсутствуют какие-либо положения о привлечении к ответственности за дисциплинарные экологические проступки. Данный вопрос можно решить на внутриорганизационном уровне путем закрепления в локальных нормативных актах организации, например, в Коллективном договоре, перечня дисциплинарных экологических правонарушений и дисциплинарных взысканий за их совершение.

         Другой выход из положения  видится в необходимости установления  административной ответственности на законодательном уровне за неисполнение должностными лицами юридических лиц - эксплуатантов экологически опасных объектов законодательных требований по организации и проведению производственного контроля.

         Определенными недостатками обладают законодательные акты, регулирующие взаимодействие эксплуатирующих организаций и органов государственной власти в процессе осуществления производственного экологического контроля. Например, статья 19 Закона об охране атмосферного воздуха возлагает на юридических лиц, имеющих источники выбросов, обязанность проводить мероприятия по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух при получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий (НМУ). Положение об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды²⁵, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 относит прогнозы о НМУ к категории специализированной гидрометеорологической информации, передаваемой юридическим и физическим лицам за плату на основании договоров (соглашений).

        Из вышеизложенного следует вывод  о том, что повышение эффективности  осуществления производственного  контроля при эксплуатации экологически  опасных объектов зависит от  двух факторов. Во-первых, от активности эксплуатирующих организаций, проявляющейся, в том числе и при принятии ими локальных нормативных актов, регламентирующих порядок осуществления производственного контроля, основания и механизм применения дисциплинарных взысканий при нарушении работниками требований природоохранного законодательства, организацию экологических служб на предприятиях. Во-вторых, на законодательном уровне требуется устранить ряд пробелов и противоречий, связанных с реализацией производственного контроля, мотивировать эксплуатирующие организации на осуществление эффективных природоохранных мероприятий.

          Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. До принятия в 2002 году Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественный экологический контроль осуществлялся профессиональными союзами Российской Федерации, иными общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами. С 2002 года профсоюзы и трудовые коллективы исключенылизшэтоголсписка. 
         Права и обязанности общественных и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, определены в статье 12 Федерального закона «Об Охране окружающей среды».

        Общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и имеет многолетнюю историю.

         Целью проведения общественного  экологического контроля является  проверка соблюдения требований  экологического законодательства  органами государственной власти  и местного самоуправления, юридическими  лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Проведение данных мер будет способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений экологического законодательства.

         Правовую основу участия общественности  в экологическом контроле составляют  Конституция РФ, Закон РФ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных  объединениях", Лесной Кодекс  РФ, Водный Кодекс РФ и иные нормативные акты.

        По критерию видов (направлений)  общественного экологического контроля, следует выделить контроль за  состоянием отдельных видов природных  объектов (например, объектов животного  мира в соответствии со ст. 10 Закона о животном мире), контроль за осуществлением экологически значимой хозяйственной и иной деятельности (радиационная безопасность, соблюдение экологических требований в сельском хозяйстве, градостроительной деятельности и т.д.), контроль за осуществлением экологических процедур общего характера (своевременностью, полнотой и достоверностью предоставления компетентными органами экологической информации, участие в общественных экологических экспертизах и т.д.).

      Общественный экологический контроль, как и государственный, осуществляется  в форме предупредительного и  текущего. Предупредительный контроль  может проявляться в участии  граждан, общественных и иных  некоммерческих объединений в  проведении общественных обсуждений в ходе осуществления ОВОС, референдумах по экологическим вопросам, участии в проведении общественной экологической экспертизы, а также направлением своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе. Текущий экологический контроль граждане, общественные и иные некоммерческие объединения осуществляют, предъявляя требования органам государственной власти, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам о предоставлении информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, сообщая компетентным органам об известных им экологических правонарушениях, обращаясь в суд с исками об отмене решений о строительстве, реконструкции или эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на природу и т.д.

       Проведение общественного экологического  контроля (в том числе в форме  предупредительного контроля - общественной экологической экспертизы) является одним из вариантов контроля гражданского общества за деятельностью органов публичной власти и коммерческих структур.