Оценка современного состояния пенсионного обеспечения в Российской Федерации

       Модернизируя распределительную  часть государственной системы  трудовых пенсий, следует, прежде  всего, преодолеть зависимость  бюджета ПФР от субсидий из  федерального бюджета. Одним из  обсуждаемых вариантов является  полная передача ответственности  за выплату базовой пенсии федеральному бюджету и изменение структуры тарифа пенсионных взносов; постепенный (в течение 15-20 лет) отказ от распределительной страховой части и полная замена ее в долгосрочной перспективе на накопительное обязательное пенсионное страхование, осуществляемое через частные финансовые институты. В этом случае базовая часть трудовой пенсии, уравнительная по своей природе, будет выплачиваться через ПФР и финансироваться за счет пенсионного налога с работодателей, тогда как страховые взносы будут направляться исключительно на формирование пенсионных накоплений и инвестироваться в интересах ускоренного экономического развития страны. (Предлагаемая модель требует широкой дискуссии.)

       Одна из наиболее очевидных проблем заключается в том, что до сих пор нет ответа на вопрос, что делать с пенсионерами, которые в силу прежней занятости в особо тяжелых или вредных условиях труда приобрели право на более раннее оформление пенсии. По данным статистики Минтруда России за 2000 г. около 24% всех оформивших в том году трудовые пенсии получали один из видов пенсии, назначаемой с уменьшением пенсионного возраста. Очевидно, что эта норма управления занятостью, возникшая в советское время и предполагающая, что бремя дополнительных расходов на досрочные пенсии компенсируется «из общего котла» пенсионных доходов, не отвечает условиям рыночной экономики и подрывает финансовую стабильность пенсионной системы.

     Консенсус в отношении того, что досрочные  пенсии необходимо реформировать, был  достигнут еще в середине 1990-х годов. Однако на практике реформа неизменно упиралась в согласование деталей. В 1998 г. первоначальный правительственный законопроект реформирования так называемых «льготных» пенсий в процессе согласования изменился настолько, что, по словам его разработчиков, стал абсолютно нереалистичным в финансовом плане: предлагаемые тарифы дополнительных отчислений на профессиональные пенсии оказались не под силу ни одному предприятию.

     В соответствии с нормами закона о  трудовых пенсиях все категории  так называемых льготных пенсионеров – то есть тех, кто имеет право на досрочное оформление пенсии, - делятся на две большие группы. Первую составляют те, кто сохраняет право на получение досрочной пенсии в рамках государственной системы трудовых пенсий. К ним относятся получатели пенсий на льготных основаниях (матери, воспитавшие 5 и более детей, инвалиды 1 группы по зрению и др.), в связи с радиационными авариями и катастрофами (если они не попадают под действие закона о государственном пенсионном обеспечении), за работу в районах Крайнего Севера и ряд пенсионеров за выслугу лет. Принципы финансирования досрочных пенсий для категорий пенсионеров, которые попадают под действие закона о трудовых пенсиях, не изменились по сравнению с теми, которые существовали до 2002 г. Все остальные категории досрочных пенсионеров попали во вторую группу и с 1 января 2003 г. должны были перейти в систему профессиональных пенсий, финансируемых за счет дополнительных взносов работодателей. Основанием для перехода в профессиональные системы выступает выработка менее половины специального стажа на момент начала реформы. В структуре нынешних пенсионеров указанные категории примерно равны. Правительственный законопроект «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» (далее – ОППС), прошедший первое чтение в 2002 г., предусматривает создание профессиональных пенсионных систем на накопительных принципах в рамках коллективных договоров. Предприятия с рабочими местами с вредными и тяжелыми условиями труда согласно утвержденным Правительством спискам, в коллективных договорах которых не предусмотрено создание ОППС, обязаны открыть такие системы, но уже на условиях договора с ПФ. Положениями этих же договоров может быть оговорен порядок выплаты компенсации сверх заработной платы, выступающей альтернативой созданию профессиональных систем.

     Пенсия  в рамках ОППС выплачивается с  момента приобретения прав на нее  и до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Таким образом, в зависимости от тяжести условий  труда, максимальный период выплаты досрочной пенсии будет варьировать от 5 до 15 лет.

     Финансирование  профессиональных пенсий должно осуществляться за счет дополнительных отчислений, осуществляемых работодателем с фонда оплаты труда за тех работников, которым, в соответствии с условиями коллективного договора, положена досрочная пенсия. Величина дополнительного тарифа устанавливалась правительственным законопроектом «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем». В зависимости от установленного законом возраста выхода на досрочную профессиональную пенсию тарифы составляли 6 - 14,2%. Непомерно высокая, по мнению работодателей, величина тарифа стала одной из причин непринятия законопроекта.

     Известно, что серьезная проблема действующей системы льготного пенсионного обеспечения состоит в отсутствии четких критериев для назначения таких льгот, что приводит к тому, что право на досрочную пенсию имеют от 30 до 50% занятых в фактически нормальных условиях труда. Законопроект предусматривает механизм автоматической коррекции этой ситуации. Общие списки работ, профессий, и т.п., на которые могут распространяться льготы по пенсионному возрасту утверждаются Правительством РФ. На основе этих списков конкретные рабочие места, дающие право на досрочный выход на пенсию, утверждаются в коллективном договоре. Исполнение норм коллективного договора обязательно для работодателя. Однако он может инициировать проведение аттестации фактического состояния рабочих мест, по результатам которой локальным документом внести исправления в прежний список, и на основании этого документа прекратить платить дополнительные взносы за места, оказавшиеся «нормальными». На работников, вошедших в ОППС, в ПФ открываются специальные индивидуальные счета, которые в случае проблем с НПФ, обслуживающим данную систему, переводятся в другой фонд. Правила перевода счетов, как и условия включения в пенсионную программу, порядок ведения счетов, правила формирования пенсионных накоплений, порядок определения размера пенсии и т.п., - все это определяется в правилах ОППС. При этом утверждается, что участник профессиональной пенсионной системы может обслуживаться как в ПФ, так и в НПФ. Основные различия в подходах Правительства и работодателей к вопросу реформирования досрочных пенсий касались даже не столько тарифов, сколько условий участия НПФ в этом сегменте пенсионной индустрии. Правительственный законопроект предоставляет больше полномочий государственному ПФ, запрещает существование нескольких пенсионных программ в рамках одного предприятия и выдвигает жесткие требования по недопущению аффилированности НПФ и работодателя. Очевидно, что такие требования совершенно неприемлемы для крупных работодателей, которые уже сейчас имеют собственные НПФ, занимающие лидирующие позиции на рынке. Во многом по этим причинам данный законопроект не утвержден. В результате вплоть до настоящего времени сохраняется большая неопределенность в отношении пенсионных обязательств перед категориями работников, которые должны были бы стать участниками ОППС согласно нормам действующего законодательства.

     По  итогам первых лет пенсионной реформы  очевидно, что развитие накопительной  составляющей пенсионной системы происходит медленнее и не совсем так, как  виделось в 2001-2002 гг. Основная причина здесь, состоит в том, что государство не представляет пока, куда именно направлять средства пенсионных накоплений, как заставить их работать на экономику, и могут ли они вообще принести пользу. Именно поэтому правительство не только не поддерживает становление этого компонента, но, напротив, охотно жертвует им в пользу других, более важных на данный момент, интересов, например, снижения налогового бремени для работодателей.

     В отношении к ВВП удельный вес  обязательных пенсионных накоплений до сих пор остается микроскопическим и далеким от тех величин, которые предсказывали перед запуском реформы – спустя пять лет после ее начала пенсионные накопления вряд ли достигнут даже 1,5% ВВП.

     Анализируя  динамику темпов роста пенсионных накоплений, нельзя не заметить, что в 2005 г. эти темпы упали почти вдвое, и в дальнейшем рост накоплений демонстрирует затухание. Основная причина такой тенденции формирования пенсионных накоплений состоит в том, что с 2005 г. из числа участников накопительной составляющей исключили мужчин, родившихся в 1953-1966 гг., и женщин 1957-1966 гг. рождения. В общем числе занятых, родившихся в 1953 г. (мужчины) и 1957 г. (женщины) и моложе, доля этой, средней, возрастной когорты как раз и составляла в 2004 г. порядка 46%.

     Это изменение имело два принципиальных недостатка, лежащих вне финансовой сферы. Первое: населению, включенному в пенсионную систему, был послан сигнал о возможности почти произвольных изменений «правил игры». Второе: из накопительной системы были исключены возрастные группы с наиболее высокими уровнями занятости, приличными заработками и уже думающие о пенсии. По данным опросов в молодой возрастной когорте (1967 г. р. и моложе) не задумывались о том, на что они будут жить на пенсии, 42,4% опрошенных в 2003 г. и 31,9% - в 2004 г., тогда как в средней когорте таких оказалось всего 3,1% и 1,2% опрошенных в 2003 и 2004 гг. соответственно. Приближение пенсионного возраста заставляет людей более сознательно относиться к будущей пенсии, в том числе активнее решать вопрос о том, где хранить пенсионные накопления. Молодые люди, возможно, более сведущие в финансовых операциях, имеют, тем не менее, меньше стимулов к тому, чтобы тратить время на выбор управляющей компании или НПФ.

     Население не было подготовлено к проведению пенсионной реформы. Отбор управляющих компаний произошел незадолго до того, как люди должны были принять решение о выборе доверительного управляющего. Но важнее другое – не ясно было, по каким критериям осуществлять этот выбор. Поэтому не удивительно, что доля выбравших частные управляющие компании в 2003 г. оказалась мизерной – порядка 2%.

     В результате, рынок обязательных пенсионных накоплений отличается высокой степенью концентрации. В 2007г. на долю государственной управляющей компании (ВЭБ) приходилось 90% стоимости всех чистых активов этих накоплений.

     По  итогам 2007 г. стоимость чистых активов  обязательных пенсионных накоплений, находящихся в доверительном  управлении управляющих компаний, составляла более 450 млрд. руб., в том числе  в управлении государственной управляющей компанией – более 400 млрд. руб.

     Закон об инвестировании устанавливает следующие  направления инвестирования:

• государственные ценные бумаги Российской Федерации;
• государственные ценные бумаги субъектов РФ;
• облигации российских эмитентов, помимо указанных в подпунктах 1-2 настоящего пункта;
• акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;
• государственные ценные бумаги иностранных государств;
• облигации иностранных эмитентов, помимо указанных в подпункте 5 настоящего пункта;
• акции иностранных эмитентов;
• эмиссионные ипотечные ценные бумаги;
• денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах;
• иностранная валюта на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах.

     В 2002-2003 гг., то есть до выбора управляющей компании, средства, находившиеся в ПФ, могли быть размещены только в государственные и ипотечные ценные бумаги. Фактические все средства были размещены в государственных бумагах. В 2003 г. Правительство установило нормативы допустимой структуры портфеля инвестирования средств обязательных пенсионных накоплений для частных управляющих компаний и НПФ

     Источник: Постановление Правительства Российской Федерации № 379 от 30 июня 2003 г. «Об  установлении дополнительных ограничений  на инвестирование средств пенсионных накоплений в отдельные классы активов и определении максимальной доли отдельных классов активов в инвестиционном портфеле в соответствии со статьями 26 и 28 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и статьей 36.15 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах»

     Реальное  инвестирование средств пенсионных накоплений по-прежнему осуществляется преимущественно в государственные  ценные бумаги. Непреодолимым препятствием на пути диверсификации средств пенсионных накоплений выступает высокая концентрация средств пенсионных накоплений в руках государственной управляющей компании. Поскольку в государственной управляющей компании по определению находятся деньги наиболее консервативной части населения, разрешенными направлениями инвестирования для нее выступали государственные рублевые долговые инструменты и суверенные еврооблигации Российской Федерации, ипотечные ценные бумаги и средства в рублях и иностранной валюте на счетах в кредитных организациях]. В результате, до сих пор подавляющее большинство средств обязательных пенсионных накоплений инвестируется в государственные ценные бумаги: например, ВЭБ по итогам 2007 г. инвестировал в этот сегмент рынка уже 300 млрд. руб., тогда как объем всего рынка ОФЗ составил по итогам 2007 г. 1,3 млрд. руб. Поэтому даже более чем скромный вес пенсионных накоплений в ВВП оказывается непомерно тяжелым для финансовой системы России.

     Ограниченный  набор инструментов, в которые  инвестируются средства обязательных пенсионных накоплений, стал причиной весьма средних, если не сказать не удовлетворительных результатов финансовой деятельности управляющих компаний, например, в 2007 – начале 2008 гг. Доходность управления обязательными пенсионными накоплениями, рассчитанная по любой из двух, утвержденных ФСФР методик, ни в одной из управляющих компаний не превысила 9,2%, при инфляции за 2007 г. на уровне 11,9%. При этом государственная управляющая компания ВЭБ, с заведомо наиболее консервативным портфелем, оказалась по итогам года на 11-м месте (из 63 возможных).

     Очевидно, что расширение направлений инвестирования даже в рамках разрешенных видов активов могло бы снизить нагрузку пенсионной системы на рынок государственных ценных бумаг: объем рынка корпоративных и банковских облигаций превысил на 1 января 2008 г. 600 млрд. руб., а капитализация рынка акций оценивалась на конец 2007 г. более чем в 500 млрд. долл. (более 12 трлн. руб.). Но обеспечивающие более высокую доходность, эти виды вложений остаются весьма рискованными, подтверждением чего может служить, например, падение котировок на российских фондовых рынках 22 мая 2006 г. – на 9,1% за один день. Кроме того, достижение этой цели невозможно без решения проблемы «молчунов» – людей, не делающих выбор в накопительной пенсионной системе. Равнодушное отношение населения к реформе становится все более зримым препятствием на пути ее реализации.