Финансовые учреждения 18 века: коллегии

     Как уже упоминалось ранее, Камер  – коллегия заведовала финансовою частью; в ее руках сосредотачивалось  управление государственными доходами, чеканка монеты, наложение податей, назначение чиновников, заведовавших финансовым управлением в губерниях; соответственно своему финансовому характеру, она же ведала суд над чиновниками, обвиняемыми в казнокрадстве

                             РЕВИЗИОН – КОЛЛЕГИЯ

       Ревизион – коллегия – центральное  государственное учреждение в России, осуществлявшее контроль за расходованием средств бюджета в центре и на местах, высшее контрольное учреждение России. В декабре 1717 года были утверждены штаты Ревизион – коллегии и назначены президент и вице – президент.

       В декабре 1718 году для «счета всех государственных доходов и расходов» была учреждена Ревизион – Коллегия, был издан указ, определивший ее функции. В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличенными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов. Особенного регламента Ревизион – коллегия в то время не получила, как объясняется, из – за войны и других неотложных дел, но ей подтверждалось, что в доходах, расходах и отправлении счетов ей следовало поступать по регламенту Адмиралтейской коллегии. Ревизион – коллегия вела свои дела одновременно с Сенатом. Однако дублирование работы вскоре вызвало неудобства. Выяснилась ненормальность положения этого ревизионного учреждения, создавшаяся вследствие того, что финансовая отчетность должна была доставляться по – прежнему и в Сенат, и в Ревизион – Коллегию. Отсутствие хорошо налаженной финансовой отчетности в центральных и местных учреждениях привело к тому, что Ревизион – коллегия не смогла в широких масштабах развернуть финансовый контроль. Поэтому указом от 12 января 1722 года решено было Ревизион – Коллегию подчинить Сенату, т.е. реорганизовать в контору, подчиненную Сенату, которая затем была переименована в Ревизион – Контору Сената и в этом виде получила инструкцию для своих действий, представлявшую первый опыт сколько – нибудь систематического изложения обязанностей государственного контроля.

       Во главу ревизионных требований  по отношению ко всякого рода  операциям распорядителей казенными  средствами инструкция ставит принцип законности – соответствия операций законным основаниям для их производства. В общем виде, схема контроля сводилась к тому, что все присутственные места и лица записывали приходы и расходы денег и имущества в книги, пронумерованные по листам, прошитые шнуром и скрепленные печатью. По окончании года вышестоящие организации и лица освидетельствовали подчиненные им организации в правильности сбора доходов, целевом употреблении расходов и полученных остатков по ведущимся ими книгам. Присутственным местам выдавались квитанции за подписью всех лиц, проводивших проверку. Из проконтролированных книг делались счетные выписки, которые за подписью всех членов контрольной комиссии, отсылались не позднее, чем через три месяца после окончания отчетного года в Ревизион – контору при Сенате, подлинные же книги оставались в архивах проверяемых организаций. Ревизион – контора, получив счетные выписки, рассматривала их на предмет «все ли приходы и расходы надлежащим образом, без всякого предосуждения и убытка казне Его Величества чинены». В случае сомнений, Ревизион – контора могла требовать подлинные книги и указы из архивов контролируемых организаций. На виновных Ревизион – контора налагала взыскания и докладывала об этом Сенату. Если в установленное законом время запрошенные счетные выписки от контролируемых организаций не предоставлялись в Ревизион – контору, то приказывалось президентов и членов этих организаций доставлять в Сенат и держать их там «покамест исправятся», и сверх того налагать на них штрафы.

       Однако ревизионное дело не  двигалось, так как не были  устранены основные причины застоя  – несовершенство местного счетоводства  и отчетности и недостаток  личного состава ревизионных  учреждений.

       В 1725 году Ревизион – коллегия  была восстановлена. В 1775 году издается «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», которым устанавливались казенные палаты, в обязанность которых входило производство ревизий счетов губернских учреждений.

       С установлением местных контрольных  учреждений получает новую организацию и центральное учреждение контроля, 31 декабря 1779 года создается Экспедиция ревизии счетов «Которая проверяет, сличает и делает счет, сколько за расходами каких денег осталось, и все ли оные состоят в целости». С созданием Экспедиции отпала необходимость в Ревизион – Коллегии, которая была упразднена в 1781 году.

     Ревизион  – коллегия не смогла добиться действенного финансового контроля; к тому же ряд ведомств полностью (например, дворцовое  управление, Военная и Адмиралтейская коллегии и др.) или частично не подлежал контролю Ревизион – коллегии.

       Таким образом, Петр Первый  четыре раза менял устройство  ревизионного органа, настойчиво  изыскивая наиболее эффективные  и действенные формы его деятельности  и организации.

       Ревизион – коллегия контролировала все государственные доходы и расходы и таким образом проверяла деятельность всех прочих коллегий, по крайней мере, по части финансовой.   

                       ШТАТС – КОНТОР КОЛЛЕГИЯ 

       Штатс – контор коллегия –  государственное учреждение в России 18 века. Штат, президент и вице – президент утверждены в декабре 1717 года, функции – в декабре 1718 года. Штатс – контор коллегия ведала государственными расходами, по указанию Сената выделяла определенные суммы правительственным учреждениям и должностным лицам. В ноябре 1723 года преобразована в сенатскую контору (Штатс – контора Сената), в 1726 – 1730 подчинялась Камер – коллегии, в июле 1730 года восстановлена как самостоятельная коллегия. В октябре 1780 года упразднена, ее функции переданы учрежденным в Петербурге и Москве казначействам, частично – губернским казенным палатам и уездным казначействам.

     В 1720 году Штатс – контор составила  Табель государственных расходов. Около  ¾ их приходилось на армию и  флот. Главной статьей государственных доходов оставались таможенные и кабацкие сборы. Взимание прямых податей и особенно чрезвычайных сборов как правило сопровождалось значительной недоимкой против оклада.

     К тому же правительство не имело ясного представления о состоянии базы обложения. Данные проведенной в 1710 году подворной переписи были неполны и  потому в части губерний обложение производилось на основе сведений, относящихся еще к 1678 году. Кроме того, перепись 1710 года показала значительную убыль количества податных единиц – дворов. По сравнению с 1678 годом их число сократилось почти на 1/5 часть от общего количества. После 1710 года ситуация не улучшилась. Объяснить убыль бедствиями военного времени было затруднительно. «Не все крестьяне на Дон или в Сибирь ушли, а мору слава Богу не было», - замечал Петр. Цифры более позднего происхождения подтвердили это наблюдение самодержца. С 1678 года по 1719 год крестьянское население центральных и северных уездов, несмотря на колоссальный отток рекрутов и прочих даточных людей, а также беглых, выросло на 12 %. Но ведение самостоятельного хозяйства, впоследствии падающих на такое хозяйство повинностей, для крестьянина становилось слишком большой роскошью.

     Таким образом, в условиях полного исчерпания всех привычных способов увеличения доходов, требовались меры, способные поставить государственные финансы на иное, более прочное основание.

     Штатс – контор коллегия сосредоточивала  в своем ведомстве управление государственными расходами. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

            ЗНАЧЕНИЕ КОЛЛЕГИЙ И МИНУСЫ  В ИХ РАБОТЕ 

     Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности ( по Генеральному регламенту) – все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

     Коллегии  имели ряд преимуществ по сравнению  с приказами:

1. в коллегиях устанавливался совместный (коллегиальный) принцип рассмотрения и решения всех дел;
2. каждая из коллегий ведала определенными отраслями или сферами руководства и управления в масштабах всей страны, систематическое распределение дел между центральными ведомствами;
3. в основе коллегиальной системы лежала высокая степень нейтрализации, стройный бюрократический порядок течения дел в коллегии.

     Коллегиальную форму сам Петр очень ценил  и придавал ей большое значение, как средству уничтожить личный произвол администраторов. Но надо сказать, что, само по себе, при условиях тогдашней русской жизни, это средство должно было оказаться недействительным: не только в русских, но и в самих шведских учреждениях коллегиальность не принесла желаемых плодов и часто маскировала только личный произвол президента коллегии. Несомненно, однако, что не эта  особенность вызвала введение коллегий в России взамен приказов и что, вообще, не те или другие недостатки приказной системы привели к реформе центральных учреждений, а полное ее разрушение. Приказы большей частью уже не существовали или совершенно потеряли свое старое значение; ко времени устройства коллегий Россия не имела никаких центральных учреждений, и именно это заставило правительство, сознавшее необходимость каких – нибудь учреждений такого рода, искать образцов за границей. Искать их именно в Швеции побудила советников Петра хорошая репутация шведских учреждений в Европе; а репутацию свою шведские коллегии приобрели скорее благодаря двум другим указанным чертам:

1. систематичности в распределении ведомств;
2. прочно установившейся бюрократической рутине.

     Для более правильной систематизации ведомств многое сделано было в России с  конца XVII века; и несомненно, что учреждение коллегий было новым огромным шагом  вперед в этом отношении, - более важным, чем все предыдущие. Но с другой стороны, этот шаг был далеко не последним: вводя коллегии, правительство далеко не вполне воспользовалось шведской идеей концентрации ведомств и провело ее недостаточно последовательно. Так, в финансовом ведомстве коллегии не могли удержать даже той степени единства, которая была уже достигнута раньше их введения; не только целый ряд ведомств (дворцовое, монастырское, малороссийское) продолжали после устройства коллегий сохранять свою финансовую отдельность, но взимание важнейших податей было даже вновь раздроблено между несколькими ведомствами. Точно также и судебные дела, несмотря на сосредоточение целого ряда старых судебных приказов в Юстиц – коллегии, остались раздробленными между различными центральными учреждениями. Наконец, и третья черта шведского устройства, образцовая бюрократическая рутина, не могла быть налажена в России, за отсутствием тех качеств, которыми отличались шведские чиновники, - трудолюбия, честности и знания дела. Иностранные руководители реформы напрасно настаивали на подборе технически подготовленного и хорошо оплачиваемого персонала: первое было невозможно по недостатку образовательных средств, второе – по недостатку финансовых. В отсутствии того и другого, строгий формализм шведского канцелярского устройства все – таки привился в России – лучше даже, чем другие черты этого устройства; но он принял здесь тот особый характер, который отмечают уже сведущие современники. Коллегии расплодили бумажное производство, сделавшееся для чиновничества целью само по себе, независимо от какой бы то ни было мысли об интересах населения или хотя бы казны.

     Кроме того, создание коллегий нанесло последний  удар по системе местничества, отмененной еще в 1682 году, но имевшей место неофициально.

     Грандиозный замысел Петра Первого разграничить ведомственные функции и дать каждому чиновнику четкий план действий, был претворен в жизнь не полностью. Зачастую коллегии подменяли друг друга (как когда то приказы). Механизм совместной работы коллегий не был ясно определен, что приводило к многочисленным неувязкам. Финансовые вопросы были предметом ведения также ряда других коллегий и канцелярий. Обычное представление о централизации финансового управления в результате реформ Петра Первого не совсем соответствует действительности.

     Вне сферы контроля коллегий долгое время  оставались важнейшие функции –  полиция, просвещение, медицина, почта. Лишь со временем система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами.

                                    ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

     В  последние  месяцы  своей  жизни  Пётр  сосредотачивает  внимание  на  крайней  неопределённости  взаимоотношений  между  высшими  правительственными  учреждениями.  Пётр  осознавал  все   недостатки, и  по его  приказу  был  подготовлен  проект  учреждения  «главнейшего  управления», «кабинетъ-коллегiума»  или  архиканцелярии  империи, под  председательством  самого  императора, причём  сенат, разделённый  на  два  отдела: 1.финансовый  и  2.юстиции  и  полиции, превратился  бы  в  своего  рода  обер-коллегию, высший  надзирающий  на   всеми  коллегиями  орган. Но Пётр  не  успел всё  это  проделать, потому что  умер  в  1725  году.

     Тем  не  менее, несмотря  на  все  трения  и  непорядки, новые  начала  решительно  входили  в  строй  государственной  жизни  России, и  коллегии, несмотря  на  все  свои  недостатки, являются, быть может, наиболее  ярким  выразителем  этих  начал. Не  отдельные  злоупотребления, ни  костность  отдельных  лиц, ни  плохая  соорганизованность  частей  не   должны  затемнять  здравую  сущность  нового  устройства  управления, покончившего  с  беспорядком  старого; Это  здравая  сущность  нового  устройства  заключается  в  стремлении  к  правильному распределению частей  управления  и к стройному единству  всего его распорядка. Если  и то  и другое  не  осуществилось вполне, то  это вина  не  учреждений – в них заключались средства  к достижению  порядка и указывались пути  к  нему: из  дебрей  московского  приказного  строя  с  его  беспорядочным  хозяйствованием, произвола  лиц  они  выводили  на  определённую  и  отчётливую  дорогу  к  господству  закона  над  лицами  в  государственных  учреждениях  страны.

     Создание  системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в  едином учреждении – все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.