Финансовые учреждения 18 века: коллегии

     Ещё  в  1698  году, находясь  в  Англии, Петр Первый  много  думал  о  переустройстве  управления  во  всей  стране  по  иностранному  образцу и тогда же  разговаривал  со  знающими  людьми. Шведская государственная система была построена на принципах камерализма – учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе XVI – XVII веков. Камерализм содержал ряд черт, привлекавших Петра. Во – первых, это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой – либо сфере. Во – вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установление единообразных штатов и жалования.

     Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как  правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались сути дела, а носили лишь косметический характер. Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, к примеру, указ от 28 апреля 1718 года: «Всем коллегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуациею сего государства не сходны и оныя ставить по своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть».

     Еще во время первого путешествия  Петра за границу некто Френсис  Ли составил и подал ему в Англии (в 1698 году) «предложения  о  правильной   организации  Его  правительства», в  которых  намечалось  создать  семь  «комитететовъ  и  коллегiй». Предложение это прошло совершенно незамеченным. Для привлечения иностранцев в Россию на военную службу, Петром было обещано манифестом (написанным Паткулем) 1702 года коллегиальное устройство «тайного военного совета». В  манифесте   Пётр  сообщает  о  своём  решении  учредить  «порядочное  тайной  воинской  думы  коллегiум  или  собранiе»  с  коллегиальным  составом, в  который  входили  бы  президент, советники,  секретари  и  другие  канцелярские  чины.. В 1711 году «рудокопный офицер» Блюер предлагал дать коллегиальное устройство рудному приказу (только что уничтоженному), но предложение его не было принято.

     Взгляды Петра на цели и методы ведения  финансового хозяйства страны как  самостоятельно выработанные, так и заимствованные из иноземных источников наиболее полно представлены в Регламенте Камер – коллегии. «Никакого государства в свете нет, которое б наложенную тягость снесть не могло, еже ли правда, равенство и по достоинству в податях и расходах осмотрено будет,» - считал Петр. Чтобы этот оптимистический взгляд самодержца нашел себе подтверждение в России, созданная  им Камер – коллегия должна была смотреть, «чтоб меж великими и нижними убогими и богатыми по препорции, надлежащее равенство во осмотрении иметь, и никто б от надлежащего более другого уволен, или отягчен не был…», а так же «чтоб на съестные харчи или товары излишнего не накладывать, дабы пропитание людям от того в дорогую цену не происходило, или коммерции, мануфактуры и мещанские промыслы не умалялись». Задача Камер – коллегии не ограничивалась умножением казенных доходов. Ей надлежало «наипаче о том стараться, чтоб как возможно запустелые дворы и земли помалу паки населять… також земледелие, скотские приплоды и рыбные  ловли по возможности умножать…» 

     Ревизион-коллегия  по  проекту  пересмотрительный  приказ, «который  бы  во  всемъ  государстве  на  вся  годы  все  приходы  и  расходы  свыше  всехъ  приказовъ  считать  могъ  подробно, ибо  оттого, что  въ  приходахъ  и  расходахъ  не  всюду  счетъ  бывает, к  воровству  много  случай  даетъ, и  надлежитъ  въ  такихъ  делахъ  президентомъ  знатному  и  весьма  верному  быть, и  въ  чемъ  на  кого  о  какихъ  неисправностяхъ  донесено  будетъ, надлежитъ  въ  ономъ  же  приказе  разыскивать»...

       Так  понемногу обозначался характер  и,  само  название  учреждений, которыми  будут заменены  приказы.

       С  1715  года   уже  наметилось  успешное  окончание  Северной  войны  и  Пётр  пристально  начинает  интересоваться  делами  внутреннего  благоустройства. Прежнее мнение о том, что Лейбниц советовал Петру ввести коллегии, должно быть оставлено. Мысль о реформе центральных учреждений появилась у Петра под влиянием насущной потребности времени. Старая система «приказов» была расшатана уже в первые годы северной войны; передача областного управления губернаторам в 1708 – 1712  годах привела к окончательному упразднению значительной части приказов; только что созданный Сенат не мог заменить собой целой системы учреждений  и был завален работой; наконец, окончательное переселение царя в Петербург в 1715 году укрепило в нем сознание потребности восстановить центральные учреждения. При этих обстоятельствах Петр охотно принял предложение, сделанное ему неизвестным лицом о переустройстве системы государственного аппарата  23 марта 1715 года. Неизвестный (к настоящему времени утеряны его данные) предлагал ввести в России семь шведских коллегий, пользовавшихся в то время репутацией лучших центральных учреждений в Европе, семь отделов, в которых сосредоточилось бы все управление государством (финансовыми учреждениями  из этих семи запланированных коллегий можно назвать лишь Камер – коллегию и Штатс – контор коллегию) и разделить управление коллегиями между сенаторами. Этот автор указывал, как пример на Швецию, где уже было такое государственное устройство, считавшееся лучшим в Европе. Этот  проект  Пётр  решил  положить  в  основу  предпринятой  реформы  государственного  аппарата. Но  на  одном  этом  он  не  остановился.

       С  этого времени Петр энергично  принимается за осуществление проекта учреждений, посылает Ягужинскому в Копенгагене и Веселовскому в Вене распоряжение нанимать за границей служащих; наконец, одного из них, рекомендованного Бассевичем, камералиста – практика, Генриха Фика, который  в  городе  Экенфельд  заправлял  юридическими, экономическими  и  полицейскими  делами  и  славился  своими  знаниями  по  гражданскому  и  государственному  праву,  принимает на службу и командирует в декабре 1715 года в Швецию, чтобы собрать на месте материал для предстоящей реформы.

       Рассматривая  эту  реформу,  как  и  многие  другие  преобразования  Петра, нельзя  не  коснуться   вопроса   степени  заимствования  им  западно - европейского  опыта.  Одни  историки  считают, что   Пётр  лишь  приспособил, адаптировав   шведскую  систему  под  русские  условия, другие - исходят  из  оригинальности  преобразований. Несомненно, что  заимствование  у  Европы  её  испытанного  опыта  существенно  способствовало  укреплению  государственности  России. И  вообще, обращение  Петра  к опыту западных   стран характерно  для всей  его реформаторской  деятельности. Но  почему  же  всё-таки  именно  Швеция, а не  другие  страны?  По  мнению  историка  Евгения Анисимова это связано не  столько с некоторыми  сходствами  двух  стран  в  социально-экономических  условиях, сколько  с  личными  пристрастиями  Петра I : высоко  ставя  шведскую  военную  и  государственную  организацию, Пётр  стремился  превзойти  Швецию  как  на  поле  боя, так  и  в  мирной  жизни.

       Шведская  государственная  система  была  построена  на  принципах  камерализма - учения  о  бюрократическом  управлении,

получившем распространение  в Европе XVI-XVII веках. Камерализм  содержал  ряд  особенностей, очень  привлекательных  для  Петра.

       Во-первых, это  функциональный  принцип  управления, который  предусматривал  создание  учреждений, специализировавшихся  в  какой-либо  одной  сфере  деятельности. Во-вторых, это  устройство  учреждения  на  началах  коллегиальности, чёткой  регламентации  обязанностей  чиновников, специализации  канцелярского  труда, установление  единых  штатов  и  жалованья.  

       В  начале  апреля  1715  года  Пётр  приказывает  русскому  резиденту  при  датском   короле  князю  Долгорукову   достать  печатные  или  письменные  уставы  датских  коллегий, «ибо  мы  слышали, - писал  Пётр, - что  и  шведы от  них  взяли».

       В  декабре 1715 года  Пётр  приказал  русскому  резиденту   в  Вене  Веселовскому  приглашать  на  русскую  гражданскую   службу  австрийских  королевских   служащих, знавших  русский  язык, и  покупать  книги издателя  Симона  из  Лейпцига  по  юриспруденции, и   нанять  пражских  учителей  книги  эти  переводить. Приглашали  также  и  знающих  чиновников  из  германоязычных  стран, Пётр  не  скупился  на  обещания  о  вознаграждении.

        Следующие  годы, 1716  и  1717, Пётр  провёл  за  границей. А  в   России  шла  подготовительная  черновая  работа  по  подготовке  реформы. И  сам  Пётр  не  отдыхал  за  границей: он  работал в  датских  коллегиях   в  Копенгагене  и, просматривая  дела, списывал  правила  делопроизводства. В январе  1717 года  к  Петру  в  Копенгаген  приехал  с  докладом  Фик. Пётр  направил  его  к  Брюсу  разобраться  в  главнейших  терминах  и  систематизировать  их. В  Россию  Пётр  послал  распоряжение  нанимать  на  службу  тех  пленных  шведских  офицеров, которые  у  себя   на  Родине  были  знакомы  с  коллегиальной  службой, с  условием  выплаты  им  средств  на  подъём  и  первые  обзаведения.

          В  Гамбурге  русский  резидент  Беттихер  представил  Петру некого  Альбрехта Фюрена, который подал царю  “Размышления  об  экономии  российского государства”. Однако  в беседе  с Фюреном Пётр  выяснил, что подлинный автор рукописи - барон Анания  Христиан  Потт  фон - Люберас. В ходе  знакомства  с  Люберасом  выяснилось, что  Люберас-сын  служил  полковником  в  русской  армии, и  его  полк  стоял  под  Ревелем. Полковник  Люберас  получил  приказание  явиться  к  Петру  в  Гамбург. Пётр  предложил  сыну  уговорить  отца  пойти  на  службу  к  русскому  государю. Но  старший  Люберас  осторожничал  и  просил  выслать  ему  по  почте  проект  условий,  на  которых  он  бы  мог  перейти  на  русскую  службу. Переговоры  с  Люберасом  затянулись. В  это  время  Пётр  повстречался  с  Фиком, и  проект  создания  коллегий  был  практически  готов. Пётр  уже  охладел  к  предложению  Любераса, и поэтому  переговоры  с  ним  вёл  не  сам  государь, а  его  приближённый  Шафиров. Через  Шафирова  Люберас  получил  приказание  составить  очерк  устройства  коллегий  в регулярном   государственном хозяйстве. Люберас выполнил  задачу  в два дня. Пётр  внимательно прочёл  его работу  и назначил  Любераса  действительным  тайным  советником. Первым  заданием  Любераса  были  розыск  и найм  иностранцев, годных  для  службы  в  коллегиях. В  Гамбурге, Любеке, Берлине, Гессене, Саксонии, Чехии, Селезии   Люберас  набрал  около  150  таких  людей. Во  время  своих  разъездов  он  продолжал  разрабатывать  планы  устройства  коллегий, сочинил  общий  план действия  всех  коллегий  и регламенты  для каждой, правила открытия  их  деятельности  и канцелярского распорядка. Во  время поездки в Петербург в ноябре  Люберас заболел и по  этой  причине не  смог  лично встретиться с царём. Свои  работы  он  передал  ему  через  Ягужинского. Однако же, услуги Любераса несколько запоздали, и советы его – не копировать рабски шведских учреждений – были оставлены без внимания; главная роль в организации коллегий досталась Фику, вернувшемуся к началу 1717 года из шведской командировки. Фик в свою  очередь собрал  несколько сот различных регламентов и ведомостей. Весь  этот  материал  был проработан  Фиком и Брюсом  при деятельном  соучастии Шафирова  и Ягужинского.  С возвращением Петра в октябре 1717 года дело двинулось быстрее. В декабре окончательно был установлен состав коллегий, составлены списки персонала, произведены первые назначения президентов и вице – президентов. Дальнейшее устройство коллегий поручено было Брюсу, но за его отъездом Фик остался единственным фактическим организатором; хотя формально реформа обсуждалась Сенатом, но решающее влияние на официальное суждение сената имели мнения и донесения Фика. 1718 – 1720 года прошли в собирании предварительных справок, окончательном подборе служащих и составлении регламентов коллегий. Регламенты эти большей частью были точными переводами со шведских, с выпуском мест, не подходивших к русским условиям, и с соответственными редакционными изменениями. Однако же, точное заимствование шведских коллегий имело свои неудобства. Шведские коллегии зависели прямо от короля и не зависели от Сената, являясь, таким образом, высшими учреждениями в государстве. Иностранные руководители реформы, по – видимому, и предполагали, что введение коллегий должно упразднить Сенат. Но Сенат остался и вместе с тем явился вопрос, в какой степени коллегии должны ему подчиниться. В итоге финансовые коллегии – Камер – коллегию и Штатс – контор коллегию - решили подчинить ему: для этой цели только что назначенные президентами коллегий сенаторы были заменены другими, гораздо менее вельможными и влиятельными; Ревизион – коллегия, как контролирующая, была прямо слита с Сенатом. Переведенные со шведского регламенты также оказались не во всем пригодными для России, и Петр сам скоро отдал распоряжение, хотя так и оставшееся большей частью невыполнимым – составить новые регламенты коллегий, по образцу исправленного им лично регламента адмиралтейской коллегии.    

       На  основе  всего  собранного  материала  был  составлен   реестр  и штат  всех  коллегий  и утверждён Петром  12 (25) декабря 1717  года. Указом  15 (29)  декабря были  назначены президенты  коллегий  и некоторые вице-президенты. Из  всех  коллегий  особо выделяется  группа  финансовых  коллегий:

        1.  камер-коллегия                     (князь  Д. Голицын)

        2.  штатс-контор-коллегия       (Мусин-Пушкин)

        3.  ревизион-коллегия                (князь  Я. Долгорукий)

       Главной  фискальной  коллегией   стала    камер-коллегия, ведавшая  всем  приходом  денег  и бюджетным планированием денежных  поступлений. Заведовала финансовой частью; в ее руках сосредоточивалось управление государственными доходами, чеканка монеты, наложение податей, назначение чиновников, заведовавших финансовым управлением в губерниях; соответственно своему финансовому характеру, она же ведала суд над чиновниками, обвиняемыми в казнокрадстве. Расход  на  нужды государства осуществлялся через Штатс - контор коллегию, игравшую  роль  центральной кассы. Контроль за государственными доходами и расходами и  наблюдение  за  работой  финансовых  органов  предписывался  независимой  от  других  Ревизион-коллегии.

     По  штату  коллегий,  утверждённому  12  декабря, полагались  следующие  должности:

     РУССКИЕ:   президент, вице-президент (русский  или иностранец), 4 коллегиальных советника, 4 коллегиальных асессора, 1 секретарь, 1 нотарий, 1 актуарий, 1 регистратор, 1 переводчик, подъячие  трёх  статей.

     ИНОСТРАНЦЫ:  1 советник  или  асессор, 1 секретарь.

     Тогда  же  был  дан  указ  президентам  коллегий  выбирать  советников  и  асессоров  не  из  своих  родных  и  друзей, а  на  каждое  место  выдвинуть  по  2-3 кандидата, и  выставить  их  на  обсуждение  всех  коллегий.

     Само  название должностных лиц показывает, что и здесь не обошлось без  заимствований.

     Воинский  устав Петра гласит: «все лучшее устроение через советы бывает»; абсолютная власть нуждается в совете, заменяющем ей закон. Одному лицу легче  скрыть беззаконие, чем многим товарищам:

кто – нибудь да выдаст. Дела решались по большинству  голосов присутствия, а для доклада присутствию распределялись между советниками и асессорами, из коих каждый заведовал и соответственной частью канцелярии, образуя во главе ее особое отделение или департамент коллегии. Введение иноземцев в состав коллегий имело целью поставить опытных руководителей рядом с русскими новичками. С той же целью Петр к русскому президенту обыкновенно назначал вице – президентом иноземца. Указ 1717 года устанавливал порядок, как назначенным президентам «сочинять свои коллегии», составлять их присутствие: на места советников и асессоров они сами подбирали по два или по три кандидата, только не из своих сродников и «собственных креатур»; по этим кандидатским спискам собрание всех коллегий баллотировало на замещаемые должности.