Финансовые учреждения 18 века: коллегии

                   ОРГАНИЗАЦИЯ  РАБОТЫ КОЛЛЕГИЙ

                         ГЕНЕРАЛЬНЫЙ РЕГЛАМЕНТ

     Деятельность  коллегий определял Генеральный  регламент, утвержденный Петром Первым 28 февраля 1720 года (в последствии  утратил значение с изданием Свода  законов Российской империи).

     Полное  название этого нормативного акта: « Генеральный регламент или  устав, по которому государственные  коллегии, також и все оных принадлежащих  к ним канцелярий  и контор служители, не только во внешних и  внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют.»

     Генеральный регламент – это документ, определяющий штаты коллегий, окончательно разграничивавший их функции и компетенцию.

     Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа – коллегий.  

                КОЛЛЕГИАЛЬНОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

     В  1719  году  были  составлены  и   утверждены  Петром  регламенты  и  штаты  большинства  коллегий. В  1720  году  вышел  Генеральный  регламент, содержащий  общие  правила  коллежского  устройства.

     Каждая  коллегия  состояла  из  присутствия  и  канцелярии  и  имела  ещё  в  Москве  общую  контору. Присутствие  коллегии  составляли  президент, вице-президент, 4-5  советников, 4-5  асессоров. Президент  коллегии  назначался  самим  государем, а  вице-президента  назначал  сенат  с  согласия  государя.  Остальные  члены  коллегии  назначались  сенатом. Президент  был  главным  лицом  в  коллегии  и  наблюдал  за  быстротой  делопроизводства, в  особенности  за  исполнением приказов  государя  и сената. Во  время заседания перед президентом всегда  находились  две книги: в одну  заносились  указы исполненные, в другой, всегда  находившейся  на  столе присутствия отмечались  указы ещё не  выполненные.

     Являясь  первым  лицом  в  коллегии, президент, однако, не  мог  решать  вопросы  самостоятельно: «для  того  коллегiи  и  устроены, дабы  каждая  съ  совету  и  приговору  всехъ  дела  своей  коллегiи  делала» - писал Пётр  в  Генеральном  регламенте. Вице-президент  был  помощником  президента, а  другие  члены  коллегии  ведали  каждый  за  порученной  ему  частью  делопроизводства. Советники  и   асессоры  составляли  основную  массу  чиновников. Между  ними  распределялись  обязанности  внутри  самой  коллегии.

       Присутствие  коллегий  собиралось  в  специально  назначенной   для  этого  комнате, убранной  коврами  и  хорошей  мебелью.  Посреди  комнаты  стоял   стол, покрытый  алым  сукном  и   украшенный  зеркалом. Вокруг  стола   размещались  члены  коллегии  по  старшинству  своих  рангов. В  той  же  комнате  за  особым  столом  сидели  секретарь  и  нотариус. Никому  из  посторонних  не  разрешалось  во  время  заседаний  заходить  в  комнату  без  доклада. Просителю  нужно  было  излагать  свою  просьбу  стоя, стул  подавался  людям  высокого  ранга. Присутствие  коллегий  собиралось  каждый  день, кроме  праздников  и  воскресных дней. Заседания  начинались  летом  в  6  часов  утра, зимой  в  8 часов  утра  и  продолжались  около  5-6  часов. Когда  какой-либо  вопрос  касался нескольких  коллегий, то  назначалось соединённое присутствие заинтересованных  коллегий.

     Во  главе  канцелярии  каждой  коллегии  стоял  секретарь  или  обер-секретарь. Они  ведали  всеми  письменными  документами  коллегии, все  важные  бумаги  они  составляли  сами, менее  важные  документы  поручались  другим  членам  канцелярии. Секретарь  должен    был  лично  принимать  все  подаваемые  прошения. Кроме  секретаря  в  канцелярии  коллегии  находились  нотариус, актуариус, переводчик, регистратор, толмачи, копиисты, канцелярист. Также существовали  и  “нижние  чины” - курьеры, сторожа, вахмистры  и  солдаты. На  должности  нотариуса  лежало  ведение  протокола  по  всем  делам, решавшимся  в  коллегиях. Каждый  день  он  делал на  особом  листе заметки о делах, которые докладывались в присутствии, и о решениях  принятых  присутствием. Каждый  месяц эти листы переписывались  набело  и переплетались в особый  переплёт. Нотариус  вёл также список  нерешённых  дел, а  секретарь  отмечал  в  списке  у  какого  служащего  какое  дело  было  на  рассмотрении. Этот  список  лежал  на  столе  во  время  присутсвия  перед  президентом, чтобы  тот  знал  сколько  в   его  ведомстве  нерешённых  дел. Актуариус  вёл  список  всех  пришедших   за  день  дел, и отвечал  за  заготовку  писчей  гербовой  бумаги (которая  была  введена  в  обращение  в 1699 году), чернил, свечей, дров, сургуча  для  печатей  и  другого  расходного  материала. Переводчик  занимался  переводом  на  русский  язык  иностранных  бумаг, поступавших  в  коллегию. Регистратор  заносил  все  поступающие  бумаги  в  специальные  журналы, причём  документы, поступавшие  от  вышестоящих  инстанций, регистрировались  в  отдельном  журнале, отдельный  журнал  регистрации  вёлся  на  исходящие  из  коллегии  документы. Всего  в  коллегии  велось  4  журнала  регистрации: A  и  B - для  регистрации  документов вышестоящих  органов, C  и  D - для   всех  остальных  документов. Секретари, нотариусы, актуариусы, регистраторы, а  также  переводчики  и  фискалы  были  как  бы  аристократией  канцелярии, резко  выделенной  из  общей  массы  своей  ролью  в  работе   коллегий, жалованьем, положением. Писцы занимались  переписыванием  бумаг. В коллегиях писцы разделялись на  три вида:  канцеляристы, подканцеляристы, копиисты. Канцеляристы  и подканцеляристы изготовляли документы по  формулярам  перед их  отправкой, а копиисты  переписывали  все  отправляемые  документы  набело. Надо  отметить, что  именно  канцеляристы, подканцеляристы  и  копиисты  составляли  большинство  служащих  в  новых  учреждениях. Рост  бюрократического  аппарата  шёл   главным  образом  за  их  счёт. Всего  накануне  реформы  центрального  управления  было  1169 служащих, причём  канцелярских – 79% или  924 человека. В 1723 году – к  моменту  завершения  реформы – количество  канцелярских  служащих  более  чем  удвоилось, достигнув  численности  1962  человека, что  из  общего  числа  служащих  того  времени (2100 человек) составляло 93,4 %.1 За  один  день  неявки  на  работу  у  канцелярского  служащего  вычиталось  месячное  жалование, за  один  неотработанный  час – недельное.

     При  каждой  коллегии  состояли  ещё  и  “око  государево” - прокурор, полностью  независимый  от  коллегии, и  фискал. Прокурор  был  подчинён  генерал-прокурору, и  главной  его  обязанностью  было  наблюдать  за  правильным  и  безволокитным  решением  дела  в  коллегиях. В  случае  замеченных  им  нарушений  прокурор  докладывал  генерал-прокурору. Фискал  же  наблюдал  и  действовал  тайно  там, где  прокурор  действовал  явно.

       Порядок  производства  дел   в  коллегии  был  такой:  все  пакеты, адресованные  на  имя  коллегии, сдавались  дежурному  чиновнику. Он  расписывался  в  получении  их  и, не  распечатывая, представлял  в  присутствие. Коллежское  делопроизводство  отличается  от  приказного  обилием  видов  государственных  документов. Законодательные  и  распорядительные  акты  государственной  власти  оформлялись  повелениями, указами, регламентами, инструкциями, наказами, протоколами. Появилось  много  форм  переписки: письма, доношения, известия, требования, ведомости. Для  некоторых  документов, таких, как  дипломы  и  патенты, были  созданы  генеральные  формуляры - образцы, по  которым  они  должны  были  оформляться. Все  указы  и  приказы  государя  распечатывал  президент, остальные  бумаги - старший  после  него  член  коллегии; секретарь  в  это  время  отмечал  на  бумаге  номер  и  время  поступления  документа, передавая  затем  её  актуариусу, чтобы  тот  занёс  её  в  журнал. В  то  же  время  секретарь  назначал  стол,  где  бумагу  должны  разобрать  и  сделать  всё, что  она  требовала - это  называлось  “производить  бумагу”. После  того, как  дело  было  разобрано  в  канцелярии, секретарь  докладывал  его  присутствию, читал  его  целиком  или  сокращённо  вместе  с  канцелярскими  данными  о  нём. При  прочтении  дела члены  коллегии, начиная  с  самого  младшего, подавали  голоса  за  то,  или  иное  его  решение, и  большинством  голосов  дело  решалось. Если  же  голоса  разделялись  поровну, то  перевес  брала  та  сторона, на  которой  был  президент. Принятое  таким  образом  решение  нотариус  кратко  заносил  в  протокол, отмечая  месяц  и  число  заседания  присутствия  и  проставляя  имена  присутствовавших  членов  коллегии. Несогласный  с  общим  постановлением  мог  потребовать, чтобы  его  мнение  занесли  в  протокол  отдельно. После заседания протокол  подписывался  всеми членами коллегии. В канцелярии  составляли  документ, где прописывалось решение дела, и потом отсылали  его по  принадлежности. Те  дела, которые коллегия  не  бралась решать  сама, должны  были  с мнением  коллегии  подаваться  в  сенат. В  период  коллегий  были  заложены  основы  организации  учёта  и  хранения  документов. Все  решения  дела  по  истечении  времени  его  рассмотрения  сдавались  в  архив: денежные  дела - в финансовый, а  все  остальные  в  общий. Все  коллегии  считались  подчинёнными  сенату, и  получали  от  него  указы. Коллегии  в  свою  очередь  тоже  могли  издавать  указы, а   получали  рапорты  и  доношения. Все  коллегии  были  равны  между  собой, и  имели  право  суда  над  своими  чиновниками.      

     Здесь следует отметить, что при всем том, что, как уже говорилось, учрежденные  в России в 1717 году коллегиально устроенные центральные органы власти  являлись, прежде всего, органами управления, почти  все из них заполучили в годы судебной реформы Петра Первого еще и ограниченную судебную компетенцию. Функции специализированных судов были тогда возложены, в частности, на Камер – коллегию и Ревизион – коллегию. Названные «гражданские» коллегии являлись преимущественно судами первого звена, имевшими в качестве апелляционной инстанции Правительствующий Сенат.

     Одной из примечательных страниц административной и судебной реформ Петра Первого  явилось наделение судебными  полномочиями Камер – коллегии –  финансового ведомства, отвечавшего за государственные доходы. Дело в том, что судебная функция никак не предусматривалась в утвержденном 11 декабря 1719 года Регламенте Камер – коллегии. Равным образом, ничего подобного не предлагалось и в черновых редакциях названного Регламента. Более того: в ст.11 Регламента предусматривалось, что если Камер – коллегия выявит сведения о преступлениях в сфере государственных финансов, то таковое дело надлежало направлять в ведавшую финансовым контролем Ревизион – коллегию. О Камер – коллегии как об органе правосудия ни словом не упоминалось и в посвященной судоустройству главе 2-й кн.1 проекта Уложения Российского государства 1723 – 1726 годов. Неудивительно поэтому, что судебная деятельность Камер – коллегии осталась вне поля зрения авторов, специально характеризовавших компетенцию названной коллегии в первой четверти 18 века. Между тем, судебные полномочия Камер - коллегии (хотя и весьма ограниченные) оказались закреплены в Инструкции московскому обер – полицмейстеру от 9 июля 1722 года. Согласно ст.36 данной Инструкции полиция обязывалась пресекать нарушения общественного порядка в местах незаконной продажи алкогольных напитков («в корчемных и в других неистовых домах»), но судебное разбирательство по эпизодам незаконного изготовления и продажи спиртного предписывалось осуществлять Камер – коллегии. В связи с этим  не вызывает сомнений, что в начале 1720-х годов Камер – коллегия – это мощное ведомство с разветвленной системой территориальных органов – объективно «напрашивалась» на превращение  в суд по финансовым преступлениям. Но пойти на подобный шаг Петр Первый, в итоге, все же не решился.

       Насколько можно понять, обратная  ситуация сложилась в первой  четверти 18 века с Ревизион –  коллегией. Именно созданную по  образу шведской Kammarrevisionen Ревизион  – коллегию тогдашний законодатель рассматривал в качестве специализированного суда по преступлениям, касавшимся государственных доходов. Поскольку Регламент Ревизион – коллегии при жизни Петра Первого так и не был издан, отмеченная позиция законодателя нашла отражение в ст.11 Регламента Камер – коллегии редакции 1719 года, а также в ст. 51 Генерального регламента от 28 февраля 1720, в которой говорилось, в частности, о том, что «все дела, которые подлежат доходом и счетом, кто в том погрешит, тот имеет судим и наказан быть в Ревизион – коллегии». Однако к настоящему времени удалось выявить лишь самые незначительные упоминания об отправлении правосудия Ревизион – коллегией в первой четверти 18 века. Такой поворот событий объяснялся, думается, причинами организационного характера. С одной стороны, Ревизион – коллегия не располагала территориальными подразделениями, с другой – обладала сравнительно немногочисленным штатом служащих. Наконец, по именному указу от 12 января 1722 года названная коллегия вовсе утратила статус центрального органа, будучи преобразована в Ревизион – контору Сената.

     В отличие от Ревизион – коллегии, Ревизион – контора не являлась органом правосудия. Согласно ст.9 Инструкции Ревизион – конторы от 4 декабря 1722 года, в случае если контора устанавливала эпизоды преступной деятельности в сфере государственных финансов, то дело подлежало направлению в Правительствующий Сенат. Единственное что все же предложили составители проекта Уложения Российского государства 1723 – 1726 годов – придать Ревизион – конторе полномочия по делам о хищении казны.

     Далее охарактеризуем и рассмотрим конкретнее как развивались каждая из трех основных финансовых коллегий. 

                              СТРУКТУРА КОЛЛЕГИЙ

                                 КАМЕР – КОЛЛЕГИЯ

     Камер – коллегия – это одна из петровских коллегий, учреждена в 1718 году, заменив  многочисленные приказы, ведавшие доходы, но деятельность ее началась лишь в 1721 году. Согласно регламенту Камер –  коллегии, утвержденному 11 декабря 1719 года, обязанность ее состояла в «надзирании и правлении над окладными и неокладными доходами», вследствие чего она называлась иногда коллегией казенных сборов. Для заведования расходами учреждена была особая Штатс – контор коллегия, но Камер – коллегия рассматривала штат всех расходов всех учреждений, «дабы могла видеть, все ли расходы основание имеют» и нельзя ли их без ущерба для дела сократить; в особую обязанность вменено было Штатс – конторе заранее уведомлять Камер – коллегию о предстоящих чрезвычайных расходах, чтобы последняя могла к покрытию их принять меры. Камер – коллегии вверены были многие отрасли управления, имевшие не одно фискальное, но и общегосударственное значение. Так, ей поставлено было в обязанность заботиться о дорогах, «о заселении запустелых дворов и о предотвращении всякой пустоты», о земледелии, об умножении скотских приплодов и рыбных ловель и т.п. Камер – коллегия была разделена на три «экономственные конторы, из которых каждая третью долю губерний и провинций ведала»; кроме того, при ней состояли «гражданская счетная контора» (для заведования книгами и счетами, относящимися до штата гражданских чиновников во всех присутственных местах) и «пошлинная и акцизная контора» (была упразднена в 1730 году), а в 1723 году присоединена была шестая контора, для наблюдения за хлебопашеством, состоянием урожаев, ценами на хлеб и снабжения народа хлебом в голодное время. Из всех коллегий только Камер – коллегия  имела свои органы в провинции. В сущности, Камер – коллегии подведомственна была вся областная администрация, так как даже воеводы одно время назначались из Камер – коллегии. Органом Камер – коллегии в уезде был земский комиссар, который вместе со своими помощниками – нижними комиссарами - собирал все подати, заботился о равномерном распределении рекрутской и постойной повинности, заведовал путями сообщений и полицией, наблюдал за эксплуатацией государственных имуществ. Все сборы комиссар должен был ежемесячно передавать в «земскую казенную», или «рентерею» (казначейство – орган Штатс – конторы), а ежемесячные и годовые отчеты – в «земскую контору», начальником которой был подчиненный Камер – коллегии земский камерир (иначе надзиратель сборов), «знатнейший камерный чиновник в губернии». По данной ему инструкции, переведенной со  шведского, камерир не собирает, а лишь контролирует сборы: он наблюдает за продовольствием гарнизонов, за подрядами и покупками провианта и фуража на армию, заведует государственными имуществами и отдачей на откуп казенных статей. Поставленный в непосредственные отношения к Камер – коллегии, камерир состоял, однако, и под надзором воеводы и губернатора. Наконец, камер – коллегия имела на местах и своих земских фискалов. Все вновь образованные финансовые органы, не исключая и Камер – коллегии, должны были вести книги по шведскому образцу: комиссары – «земляную переписную», по которой собирались сборы, камерир – «погодно главную книгу всем доходам всей губернии, кроме таможенных», которую он отсылал в Камер – коллегию вместе со своей «земскою книгою», куда заносил проверенные отчеты земских комиссаров, и «земляною переписною»; Камер – коллегия должна была составлять «земския или грунтовыя переписныя книги», которые служили бы основанием для исчисления и взимания доходов, и общую окладную книгу, или «государственную табель». Центр тяжести нового финансового устройства лежал в провинциальной организации, но она подверглась ломке на первых же порах. Земский комиссар не получил тех функций, которые предполагалось ему дать: он превратился в специального сборщика подушной подати, не подчинялся камериру, зависел от военной, а не от Камер – коллегии. Подушная подать перешла к военной коллегии, монетная и горная регалии – к Берг – коллегии, морские пошлины и некоторые важные доходы с государственных имуществ – к Коммерц – коллегии, гербовая бумага – к Мануфактур – коллегии. Таким образом, ведомство Камер – коллегии было в значительной степени сужено; на обязанности камерира остались только таможенные, кабацкие да канцелярские сборы. Верховный совет нашел, что «у камериров и рентмейстеров (начальники рентерей) против прежнего дела оказалось мало», что те и другие «делают дело одно», и потому указом 15 июля 1726 года упразднил должность рентмейстеров (за исключением провинций Санкт – Петербурга, Москвы и Тобольска) и обязанности их возложил на камериров, а вместе с тем и Штатс – контору слил с Камер – коллегией. В своем дальнейшем стремлении к сокращению петровских штатов, которые привели «к умножению правителей и канцелярий во всем государстве» и «к великой тягости народной», Верховный совет указом 14 марта 1727 года уничтожил и камериров (кроме Эстляндии и Лифляндии), передав их дела губернаторам и воеводам. В 1730 году Штатс – контора восстановлена была в качестве самостоятельной коллегии, а ввиду того, что «несмотрением и отчасти послаблением» Камер – коллегии явились многие недоимки, издан был 31 июля 1731 года новый регламент Камер –коллегии, которым функции ее по – прежнему в принципе определяются как «высшее надзирание о всех окладных и неокладных доходах, какого бы оныя звания не были»; дела Камер – коллегии распределены по четырем экспедициям, из которых одна счетная, а из остальных трех каждая ведала одну третью часть всех губерний. Сенату в восемнадцатом веке всегда принадлежал высший надзор за правильным ходом государственного хозяйства, вследствие чего еще в 1721 году Камер – коллегии  повелено было доставлять в Сенат ежемесячные и ежегодные донесения, регламентом же 1731 года Камер – коллегия совершенно подчинена была Сенату. В 1771 году дела Камер – коллегии были до того запутаны, что она  не имела даже сведений о размерах доходов; поэтому Сенат предложил переменить весь личный состав Камер – коллегии и разделить ее «на экспедиции по материям», что и было высочайше одобрено. Еще раньше, в 1764 году, при Камер – коллегии учрежден был в виде временной меры особый департамент для рассмотрения множества запущенных Камер – коллегией дел; департамент этот был закрыт в 1780 году. После образования казенных палат существование Камер – коллегии признано было излишним, и ее повелено было закрыть с 1 января 1785 года. В 1797 году Камер – коллегия была восстановлена, но лишь для дел по подрядам и откупам; в 1801 году она была вновь упразднена, а дела ее переданы в казенные палаты. Дела Камер – коллегии хранятся в московском архиве министерства юстиции.