Особенности менеджмента в государственной службе

Институциональная специфика

1. Федеральная  таможенная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административным правонарушениями.

2. Руководство  деятельностью Федеральной таможенной  службы

осуществляет  Правительство Российской Федерации.

Уровень РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ

Правовая база

Институциональная специфика

1. Региональное  таможенное управление (РТУ) является  таможенным органом, входящим в единую федеральную централизованную систему таможенных органов Российской Федерации

2. РТУ осуществляет руководство деятельностью таможен, за исключением таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, и таможенных постов, подчиненных РТУ, находящихся в регионе

деятельности  РТУ (далее – подчиненные таможенные органы), и является по отношению к ним вышестоящим таможенным органом.

Правовая база

Общее положение о таможне. Прил. 2 к Приказу ФТС России от 12

января 2005 г. № 7.

Институциональная специфика

1. Таможня  является таможенным органом,  входящим в единую федеральную централизованную систему таможенных органов Российской Федерации и обеспечивающим реализацию задач и функций ФТС России в регионе деятельности таможни в пределах компетенции, определенной настоящим положением.

2. Таможня осуществляет руководство деятельностью подчиненных таможенных постов (далее – таможенные посты) и является по отношению к ним вышестоящим таможенным органом.

      Институт  таможни – абстрактная функциональная модель конкретных

таможен (таможенных организаций), фиксирующая  их видовой статус и наиболее общие институциональные черты. Институт таможни – это, образно, «сумма таможен», в которой «растворяются» их конкретные специфические характеристики такие, как регион деятельности, юридический адрес, структура и штатная численность. Институт таможни – агрегированная аналитическая категория, абстрактно объединяющая всю совокупность таможен страны, группы стран или мира (в зависимости от масштаба анализа) на основе их общего видового статуса.

      Любая конкретная таможня, или таможенная организация, образует систему органов (таможенных постов) как относительно обособленных в ее рамках внутренних структур, осуществляющих отдельные, конкретные, частичные или связанные функции. Подчеркнем, что таможенные органы могут быть выделены только в рамках таможенных организаций, а не «вышестоящих органов», поскольку орган вообще – категория, производная от организации. В свою очередь, Федеральная таможенная служба (ФТС) и региональные таможенные управления (РТУ), с научной точки зрения, – это организации-регуляторы таможенного дела, соответственно, общенационального и регионального уровней.

      Относительность институционального анализа заключается в том, что на

разных  его уровнях одни и те же феномены могут рассматриваться и как органы, и как организации, и как институты. Например, на федеральном уровне ФТС предстает организацией, структурно объединяющей систему территориальных органов – РТУ и таможен. Однако на региональном уровне уже РТУ являются организацией, интегрирующей локализованную систему таможен и таможенных постов. Анализ всякой конкретной таможни предполагает ее понимание как отдельной организации, представленной комплексом органов – таможенных постов. При этом в качестве таможенного

института могут рассматриваться и ФТС (на глобальном уровне в рамках международной системы национальных таможенных регуляторов), и РТУ (на

глобальном  и макроуровнях в рамках системы региональных регуляторов), и таможня (в любом масштабе от микро- до мегаэкономического). Но центральным институтом таможенного дела является именно таможня, поскольку таможенные организации функционируют на базисном микроуровне хозяйственной системы общества. Вместе с тем, ФТС допустимо идентифицировать в качестве органа федерального правительства.

      По  отношению к государству (как  макроорганизации) все элементы институциональной структуры таможенного дела, действительно, являются органами, образуя единую федеральную централизованную систему таможенных органов РФ, что и отражено в законодательстве.

      Разграничение категорий институционализма применительно к таможенному делу и осознание уровневой относительности институционального анализа позволяет преодолеть дихотомичное представление таможни как института и органа.

      В контексте пространственной экономики  таможню можно рассматривать как пространственный трансакционный орган государства, обеспечивающий регулирование сделок и операций, связанных с трансграничным перемещением товаропотоков. Таможня выполняет функцию институтора пересекающих границу товаров, определяя и утверждая их таможенный статус, в том числе посредством экспертиз, исследований, ревизий и проверок.

      В развитие концепции глобальных финансовых ворот О.Е. Андерссона

возможно  перейти к осмыслению роли таможен  как глобальных и  макрорегиональных  товарных узлов, а также ворот  и порталов, во взаимодействии которых формируется глобальная таможенная сеть. Ее узлами являются отдельные таможни, выполняющие идентификационные, диспетчерские и контрольные функции в отношении трансграничных товаропотоков, которые «в этих узлах не потребляются, а меняют свое направление». Наряду с пространственными нуждаются в осмыслении и временные параметры институционализации таможенной деятельности.

      Так, таможенный режим может пониматься как институциональный

инструмент  регулирования трансграничного движения товаров в зависимости от целей их дальнейшего использования, что предполагает определенный порядок и процедуры, систему запретов и ограничений, прав и обязанностей заинтересованных лиц, а также четкие временные границы.

      Уровень «жесткости» института таможни  допустимо понимать в качестве

индикатора  институционального потенциала государства: «Способность государства собирать таможенные пошлины и акцизы на импортируемые товары – может быть, самый чуткий частный измеритель институциональной силы. Дешевизна импортных сигарет, алкоголя и автомашин, как правило, верный признак слабости институтов». Хотя современная концепция институционализации таможенного дела базируется на его новой философии как «контроля в виде сервиса», низкий уровень таможенных пошлин объективно свидетельствует о зависимости страны от импорта и о ее слабости.

      Подчеркнем  наличие диспропорций в институциональном анализе различных уровней таможенного дела. Лишь первые шаги сделаны в изучении региональной и макрорегиональной институциональной

специфики таможенной инфраструктуры. Глобальные мегатренды эволюции института таможни системно вообще не изучены. В условиях глобализации роль института таможни состоит в контроле движения товаров и, таким образом, в защите государственных интересов и гарантировании сбора доходов в бюджет. Его ключевые цели заключаются в обеспечении согласования государственной политики и законов, регулирующих международные товаропотоки, а также в противодействии контрабанде и поддержке легальной торговли. Глобальная миссия института таможни – развитие и применение интегрированного комплекса политик и процедур, обеспечивающих повышение защиты и безопасности, равно как эффективную поддержку торговли и сбор доходов в госбюджеты.

      Хотя  юристами и отчасти экономистами достаточно хорошо изучены

таможенные  правила и нормы, процедуры и  режимы, но все еще слабо исследованы модели таможенных трансакций (в том числе теневых) и сопутствующие им трансакционные издержки, неточно дифференцированы

таможенные  институции и институты, организации  и органы. Это не позволяет выработать системное представление о единстве форм институциональности таможенного дела, а на практике ведет к торможению модернизации института таможни. 

История создания Таможенного союза

      Путь  к созданию Таможенного союза  на пространстве СНГ был непростым. Первым шагом к формированию такого объединения стало подписание в  январе 1995 г. Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, к которому затем присоединились Казахстан и Киргизия, а в 1999 году – Таджикистан.

      В целях перевода сотрудничества упомянутых стран на качественно новый уровень 10 октября 2000 г. в городе Астане президентами Беларуси, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). Договор заключили как раз те страны СНГ, которые в политико-правовом и экономическом измерении оказались наиболее подготовленными к тесному интеграционному взаимодействию.

      В лице ЕврАзЭС страны создали межгосударственную структуру, которая поставила перед  собой главную задачу – достижение глубокой экономической интеграции. Ее осуществление предполагает три логических этапа: создание зоны свободной торговли, формирование Таможенного союза и Единого экономического пространства.

      Последовательность  этих стадий экономической интеграции в рамках ЕврАзЭС в целом соблюдается. Положительная динамика развития Сообщества позволила главам государств принять в августе 2006 года решение о создании Таможенного союза и Единого экономического пространства. Таможенный союз на начальном этапе формируется тремя государствами – Беларусью, Казахстаном и Россией. Присоединение к нему Киргизии, Таджикистана и Узбекистана будет происходить с учетом степени готовности их экономики. На состоявшемся в г. Душанбе в октябре 2007 года заседании Межгоссовета ЕврАзЭС главами государств подписаны основополагающие документы по формированию Таможенного союза:

• Протокол о внесении изменений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года;
• Договор о Комиссии таможенного союза;
• Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза;
• Протокол о порядке вступления в силу международных договоров, формирующих договорно-правовую базу таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним.

Это основополагающие документы, необходимые для формирования институциональной структуры Таможенного союза. Они же определяют механизм присоединения к Таможенному союзу других государств. Все принятые документы отвечают международным принципам, признанным нормам и правилам, закрепленным в многосторонних соглашениях Всемирной торговой организации.

Межгоссовет ЕврАзЭС наделен функциями высшего  органа Таможенного союза. Учрежден постоянно действующий регулирующий орган – Комиссия Таможенного  союза. Комиссия в пределах своих  полномочий принимает решения, имеющие  обязательный характер для Сторон. Голоса между Сторонами в Комиссии распределены следующим образом:

• Республика Беларусь – 21,5%,
• Республика Казахстан – 21,5%,
• Российская Федерация – 57%.

      Таким образом, впервые главы государств согласились передать часть своих  полномочий наднациональному органу. Предложение решить проблему создания Таможенного союза с использованием наднационального органа – это эффективное применение площадки Сообщества, поскольку ЕврАзЭС выступает здесь так же, как Евросоюз для европейских стран - свободным, независимым и объективным арбитром процесса интеграции.

Ключевыми точками в работе по созданию Таможенного  союза являются: 1 января 2010 года, 1 июля 2010 года и 1 июля 2011 года.

К 1 января 2010 г. в основном сформирована правовая база Таможенного союза и принято более 40 международных договоров, введены единые для трех стран таможенно-тарифное и нетарифное регулирование торговли товарами с третьими странами, Комиссии Таможенного союза переданы функции по определению параметров таможенно-тарифного и нетарифного регулирования.

С 1 июля 2010 года начал функционирование второй этап: Беларусь, Казахстан и Россия формируют единую таможенную территорию, на которой действует Таможенный кодекс Таможенного союза. Знаковым событием в этом плане стало подписание главами государств 5 июля 2010 года в г. Астане пакета документов, в числе которых Совместное заявление президентов Беларуси, Казахстана и России о вступлении в силу Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза для трех стран с 6 июля 2010 года.

1 июля 2011 года - это завершающий элемент формирования единой таможенной территории, в пределах которой обеспечивается свободное перемещение как товаров, произведенных в странах Таможенного союза, так и товаров, происходящих из третьих стран.