Особенности менеджмента в государственной службе

Особенности менеджмента в  государственной  службе

      Государственная служба - в РФ - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Включает: федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.

      Под менеджментом в государственной  службе понимается процесс управления в рамках учреждений гос. службы, и  наука об этом управлении, и искусство  управления и соответствующий набор навыков, и персонал гос. управления.

      Менеджмент  в гос. службе реализуется через  свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию  и контроль. Разделение управленческого  труда нормативно закрепляется в  организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия – в управленческих процедурах.

      Менеджмент в гос. службе имеет свои особенности, проявляющиеся в: целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента в гос. службе обладает соответствующей спецификой:

• - планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими гос. органами, а в конечном счете – народом, гражданским обществом на основе демократического выбора руководства страны;
• - организация гос. службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие этой иерархии управленческие процедуры. В связи с этим в рамках гос. службы складывается особый административно-бюрократический стиль управленния, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;
• - мотивация в гос. службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере – на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность, возможность дальнейшей карьеры);
• - контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью СМИ и общественных организаций. Контроль в гос. службе носит более широкий и более объемлющий характер, чем в коммерческой организации.

      Сегодня происходит постепенный переход  от традиционной административной модели управления, в которой центральным  элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата:

• - разгосударствление, приватизация;
• - маркетизация (проникновение рыночных моделей взаимодействия в государственный сектор);
• - контрактная основа выполнения государственных функций;
• - новые информационные технологии;
• - управленческие и финансовые нововведения;
• - изменение модели управления — от авторитарной к новой.

      Гос. служба постепенно превращается в сферу специфических услуг. Ключевой характеристикой успешного менеджмента в гос. службе становится инновационность. Новая модель управления в гос. службе предусматривает постоянное обучение и повышение квалификации, тщательный отбор персонала, предоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с помощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями и общим видением. Будучи одним из видов специального менеджмента, менеджмент в гос. службе распадается на ряд других, более специфических видов: военный менеджмент, менеджмент чрезвычайных ситуаций, министерский менеджмент, и региональный менеджмент и т.д.

      Новые технологии современного менеджмента в  государственной службе    

      Одной из тенденций развития современного менеджмента в государственной  службе является все большее применение экономических методов управления, а также использование моделей  и концепций, доказавших свою эффективность  в коммерческих структурах. В налоговых, таможенных и других госслужбах стран Западной Европы, особенно Германии и Австрии, в последние годы с успехом внедряются инструменты контроллинга, бенчмаркинга и менеджмента качества. Разработки ведутся и в нашей стране. На первый взгляд, это неудивительно, ведь в управлении организацией проявляются общие механизмы независимо от специфики ее деятельности и организационной структуры, а многие концепции и подходы успешного менеджмента (например, общие принципы и требования, содержащиеся в стандартах ISO) универсальны и применимы для любого вида деятельности. Однако, несмотря на то, что основные закономерности общего менеджмента проявляются и в управлении государственными организациями, адаптация инструментов управления, применяющихся в коммерческих структурах, к условиям и специфике деятельности государственной службы представляет собой довольно сложную задачу. Основным вопросом на сегодняшний день остается определение эффективности деятельности государственной организации, целью которой не является получение прибыли, поэтому центральное место в практике современного менеджмента в государственной службе занимает измерение и мониторинг результатов.   
    Появление контроллинга как функционально обособленного направления экономической работы на предприятии, связанного с реализацией финансово-экономической комментирующей функции в менеджменте, открыло также новые перспективы повышения эффективности управления в системе государственной службы. Последние несколько лет, например, таможенные службы Германии, Франции и Австрии активно внедряют такие методы контроллинга, как учет затрат и результатов (KLR), и системы показателей (BSC), пользуясь консультационной поддержкой консалтинговых фирм. 
  
    Учет затрат и результатов, применяемый в коммерческом секторе уже на протяжении многих лет, называют «способом выживания в условиях конкуренции». УЗР служит базой для принятия управленческих решений, для разработки оптимизационных моделей. Западные теории менеджмента в государственной службе рассматривают УЗР в качестве одного из основных инструментов контроллинга, позволяющего создать эффективную систему управления затратами и результатами деятельности. Учет затрат и результатов предоставляет необходимую информацию для экономически ориентированного процесса управления затратами и результатами, обеспечивает «прозрачность» затрат путем установления взаимозависимостей между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами.   
    УЗР представляет собой систему из трех блоков: учета по видам затрат, учета местам возникновения затрат и учета затрат по их носителям. 
    Что касается первых двух видов учета, они, безусловно, на протяжении многих лет используются в отечественном управлении в государственной службе. Хозяйственный или бухгалтерский учет также позволяют определить конечную сумму затрат, однако они ведутся по другому принципу и поэтому не всегда могут служить информационной поддержкой принятия управленческих решений. Бухгалтерский учет ведется в соответствии с планами счетов, определенных Министерством финансов. В связи с этим, например, ни из одной из смет не следует явно, какой процент расходов в общей сумме затрат занимают расходы на образование сотрудников. Эти расходы отражаются на разных счетах, зачастую вместе с другими расходами, т.е. не учитываются отдельно. Дело в том, что счета смет расходов и доходов, а также их детализация построены по принципу, который предполагает использование информации в других целях. Поэтому несмотря на то, что данные бухгалтерского и хозяйственного учета могут и должны быть использованы в системе УЗР, однако они не могут полностью заменить его.  
    Целью учета затрат по их носителям является как можно более обоснованное и справедливое отнесение всех возникающих затрат на конечные продукты. Современные системы контроллинга предусматривают две возможные концепции УЗР: использование в учете затрат по их носителям попроцессный или попродуктный подход.  

      Первый  заключается в аналитическом  рассмотрении процессов, происходящих в системе. Носителем затрат является таким образом определенная деятельность и ее составляющие. Этот подход целесообразно использовать в том случае, если внедряемая система УЗР более ориентирована на эффективное управление организационными процессами (акцент на функции менеджмента «организация» и «координация»). Попродуктный подход предусматривает ориентацию на конечный результат, называемый продуктом или услугой и предполагает самый глубокий уровень анализа. Поскольку продукты и услуги в системе государственной службы являются результатом деятельности многих сотрудников и даже подразделений, осуществлять контроль за результатами отдельных лиц не представляется возможным, что, безусловно, является достоинством метода с точки зрения возможности его внедрения.  
    В зависимости от целей внедрения УЗР и текущего уровня развития управленческого и финансового учета может быть использован любой подход. Так, например, в 1997 году фирмой Arthur D.Little совместно с группой ведущих ученых-экономистов была разработана концепция учета затрат и результатов для всех государственных служб Германии. Данная концепция не ограничивает выбор той или иной системы учета затрат — одни службы, например налоговая и таможенная, используют попродуктный подход, другие — служба Федеральной собственности — попроцессный.

      Согласно  исследованиям степень принятия сотрудниками попродуктной концепции, как правило, выше. Однако разработка каталога продуктов представляется гораздо более сложной, нежели каталога процессов, поскольку для ряда продуктов сложно определимы количественные и качественные характеристики.  
    Учет затрат по их носителям предусматривает ступенчатую иерархию носителей затрат. Так, продукты могут быть объединены в продукты более высокого «ранга» или подразделяться на подпродукты. 
    Разработка системы учета затрат и результатов представляется перспективной и в нашей стране. Наличие такой системы позволит:

    Первым  важным вопросом при разработке системы  учета затрат и результатов является выбор системы учета, вторым — разработка соответствующего каталога продуктов. На каждой стадии разработки и внедрения УЗР необходимо проверять ее рациональность и экономичность. УЗР должен обеспечивать различные уровни управления только необходимой (релевантной) информацией. Это означает, что важным моментом является определение круга получателей информации, а также объем этой информации для каждого получателя, что позволит не только предотвратить «разрастание» системы за счет большого количества ненужных цифр, но и сформировать удобную и эффективную систему отчетности. Управленческие кадры должны активно использовать информацию, предоставляемую УЗР, и предъявлять свои пожелания к качеству этой информации, иначе система теряет цель своего истинного назначения.

      Система УЗР не должна быть статичной, напротив, постоянно развиваться совершенствоваться в соответствии с приобретаемым опытом. Обязательным условием существования УЗР является постоянное использование информации, которую система УЗР предоставляет, и постоянное совершенствование самой системы в соответствии с потребностями службы.

      Реальные  границы этого инструмента лежат  в области учета результатов  для некоторых специфических  областей деятельности. В этом случае может быть произведена «усредненная»  оценка издержек, использованы методы и инструменты менеджмента качества.

Система показателей — Balanced Scorecard (BSC)    

Инструмент Balanced Scorecard (BSC), которым пользуется большинство  предприятий на Западе, был разработан Р.Капланом и Д.Нортоном около десяти лет назад. Он представляет собой систему показателей, которые группируются в соответствии с целями предприятия и имеют различный удельный вес в системе оценки общих результатов деятельности. В соответствии с классификацией систем менеджмента, принятых за рубежом, главным образом в США, BSC относят к Информационным системам менеджмента (Мanagement Information Sуstems). 
  
    Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления, ориентированной на поиск эффективных управленческих решений, характеризуется большей ориентацией на цели и миссию по сравнению ориентацией на правила и процедуры. BSC является инструментом стратегического управления предприятием и не является только системой измерения достигнутых результатов. Как замечают сами его разработчики, «BSC is Management, not Measurement» (BSC — это управление, а не измерение), подчеркивая тем самым, что показатели, используемые в BSC, являются производными от стратегии предприятия и ее организационной структуры. На сегодняшний день государственные службы используют огромное количество показателей деятельности, многие из которых зачастую не являются «релевантными», т.е. значимыми для оценки их деятельности.    

Специалистами группы «Plus Zoll» Германского таможенного управления начата работа по разработке системы показателей по основным «целевым» направлениям, которыми являются:

    В период существенных изменений в теории и практике управления в системе  государственной службы в нашей  стране разработка систем учета затрат и результатов и систем показателей как элементов будущего контроллинга представляется очень перспективной. Целью внедрения данных инструментов является обеспечение руководства информацией для принятия управленческих решений. В этой связи следует заметить, что в отличие от финансового учета, ведение которого обязательно для всех бюджетных учреждений в соответствии с законодательством<*>, решение о внедрении инструментов контроллинга должно принимать каждое министерство или ведомство самостоятельно, учитывая цели и специфику своей деятельности. Аналогом УЗР в системе государственной службы может служить управленческий учет коммерческих фирм, который используется наряду с финансовым учетом и организовывается каждым предприятием по своему усмотрению. С другой стороны, использование единообразных подходов в организации измерения, контроля и анализа затрат и результатов, использование сходных систем показателей позволят создать в будущем единые системы оценки эффективности деятельности различных государственных служб. Именно поэтому для каждого ведомства исключительно важным является изучение и использование уже имеющегося зарубежного и отечественного опыта: методов учета затрат, механизмов их распределения на конечные продукты, методик разработки систем показателей.  
    При разработке системы показателей BSC в нашей стране будет полезным придерживаться следующих рекомендаций.  
    В первую очередь разработка такого проекта должна вестись профессионалами при участии специалистов-практиков, кроме того, для успешной реализации проекта инициатива внедрения проекта должна исходить «сверху», необходимо 100%-ное согласие руководства, понимание задач проекта. Как показывает опыт зарубежных фирм и госслужб<*>, проект должен быть разработан и внедрен по возможности в относительно короткие сроки. Стратегическая часть и основные показатели — примерно за полгода, в следующие полгода — внедрение и организация соответствующей поддержки проекта средствами программного обеспечения. В случае если проект длится дольше, возникает опасность его критики и постепенного свертывания.