Возникновение и развитие института опеки и попечительства

      Чаще  всего в настоящее время родителей  лишают их прав в связи с хроническим  алкоголизмом, однако нередки и случаи жестокого обращения с детьми, злоупотребления родительскими правами. Уполномоченный по правам человека в РФ сообщает: "В 2005 г. судами Омской области осуждены 628 человек за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетних (статья 156 УК РФ), за 6 месяцев 2006г. - 470 человек". Межведомственная операция "Семья", проведенная в конце 2002 г., выявила в России более 83 тыс. родителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию детей.³⁸

        По данным Правительства РФ, в 2005 г. было удовлетворено 42,9 тыс. исков о лишении родительских прав. При этом в этом же году насчитывалось 123,2 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей. Трудно определить истинные масштабы "социального сиротства", но следует также учесть, что в отношении части из этих детей их родители были лишены родительских прав в предыдущие годы. Число рассматриваемых судами заявлений о лишении родительских прав возрастает. Так, в 2006 г. в России таких дел было рассмотрено на 6,1% больше, чем в 2005 г.

      По  данным Департамента образования г. Омска, из выявленных в 2006 г. 472 детей, оставшихся без попечения родителей, лишь у 104 детей родители умерли. 111 матерей отказались от своих новорожденных младенцев, а в отношении 115 детей были приняты меры по защите их интересов в связи с уклонением родителей от исполнения обязанностей. Родители еще 142 детей (30%) были лишены в судебном порядке родительских прав.

      В настоящий период институт лишения  родительских прав по-прежнему известен далеко не всем правовым системам, а основаниями для устройства детей за рубежом выступает чаще всего отсутствие родителей в живых. Так, в семейном праве Канады нормы о лишении родительских прав отсутствуют.

2.2.5 Возникновение органов опеки и попечительства

 
  Появление норм об опеке  и попечительстве обусловлено формированием системы специальных государственных органов. Переход опеки под контроль государства связывают с периодом империи. В. Сергеевич, анализируя "право князей", отмечал: "В первое время забота о малолетних есть дело семьи, а не государства; государство только с течением времени приходит к сознанию обязанности заботиться об ограждении прав малолетних".³⁹ 
 В 1714 г. принят Указ "О единонаследии", закрепивший полномочия опекуна малолетних братьев и сестер за наследником недвижимости, а в 1724 г. Петр I в "Инструкции магистратам" вменил в обязанность магистра найти и назначить опекуна из родственников или посторонних лиц. "Это нужно считать первым установлением опеки как особого государственного учреждения с властью, контролирующей деятельность опекунов (роль, которая в древности могла принадлежать церкви)".⁴⁰ Действительно, как отмечает А. Любавский, в допетровский период, если ребенка не брал к себе кто-либо из родственников, "вероятно, начинала действовать власть церковная, для которой: служили руководством греческие законы".⁴¹ В период правления Петра I встречалось даже назначение опекунов по Высочайшему повелению. 
 Процедурным отношениям, связанным с установлением, осуществлением и прекращением опеки, всегда уделялось большое внимание. Детально регулировался порядок призвания опекунов к исполнению обязанностей, определения кандидатуры будущего опекуна или попечителя (которая предопределялась, как правило, указанием, сделанным в завещании отца ребенка), закреплялись правила осуществления контроля за деятельностью опекунов и попечителей. Значительную роль во всех этих вопросах играли семейные советы, которые, как отмечал А.Г. Гойхбарг, в начале XX в. существовали по законодательству Франции, Италии, Германии, однако выполняли различные функции и назначались не во всех случаях. В Германии предусматривались общинные советы. Идея ввести в российский институт опеки и попечительства положения о семейном совете прозвучала при составлении проекта Гражданского Уложения. 
 С течением времени и изменением роли семьи в жизни общества судебный и административный контроль за опекой и попечительством усиливается. В современных правовых системах часто полномочия по рассмотрению вопросов опеки возлагаются в той или иной степени на специальные суды. В Финляндии низовые звенья судебной системы могут устанавливать опеку, а в Португалии эта функция возложена на специальные семейные суды. В Великобритании дела опеки находятся в ведении магистратов, но их решения подлежат обжалованию в семейном отделении Высокого суда. В Швеции надзор за осуществлением опеки и управлением имущества несовершеннолетних возложен на судей окружных судов. Во многих штатах США также есть суды специальной юрисдикции, в частности, суды по делам несовершеннолетних, выполняющие и функции семейных судов. Специализированные семейные суды действуют в качестве судов первой инстанции и в Японии. В то же время, например в Королевстве Норвегия, существуют специальные суды по делам об опеке, которые, как правило, состоят из одного профессионального и двух непрофессиональных судей, их решение может быть обжаловано в судах провинций или в Верховном Суде. Опекунские суды имеют место и в Швейцарии. Во Франции существует должность судьи по делам опеки, хотя надо отметить, что положения о полномочиях и порядке его деятельности появились лишь во второй половине XX в. В Италии канцелярия судьи по делам опеки хранит всю информацию, касающуюся осуществления опеки (попечительства) в отношении конкретных лиц, то есть выполняет во многом те функции, которые в России возложены на органы опеки и попечительства. 
 До 2008 года в России органами опеки и попечительства в соответствии со ст. 34 ГК РФ являлись органы местного самоуправления. Их действия или бездействие могли быть обжалованы в судебном порядке на основании ст. 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ст. 254 ГПК РФ.

      С 1 января 2008 г. полномочие по осуществлению  опеки и попечительства переводится в разряд государственных и возлагается на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; для органов местного самоуправления всех типов вводится единая правовая конструкция «органы местного самоуправления имеют право на "участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству"».

      На  судебные органы не возлагаются какие-либо специальные функции, связанные  с осуществлением опеки и попечительства. В современной литературе высказывались  предложения по созданию системы  специальных семейных судов, которые, в частности, могли бы разрешать вопросы, связанные с опекой (попечительством). Однако в современных условиях реализация идеи о возложении на судебную систему функций контроля за опекой представляется практически неосуществимой. 

2. 2.6 Систематизация норм об опеке и попечительстве 

      Нормы об опеке были систематизированы  только в XVIII в. В древнем праве  нормы об опеке и попечительстве, как и нормы, регулирующие многие другие отношения, носили фрагментарный  характер и не были оформлены институционально. Впервые у государственной власти в России возникло намерение упорядочить эти нормы во второй половине XVIII в., когда в 1754 г. была учреждена комиссия о сочинении проектов нового уложения. Вторая часть уложения в 6-15 главах предположительно должна была содержать ряд правил об установлении, осуществлении и прекращении опеки. 
 О появлении в отечественном праве системы норм, регулирующих опеку (попечительство), можно говорить только с 1775 г., когда Учреждением о губерниях были установлены правила об опеке над лицами дворянского и городского сословия. "Пополнение" норм института опеки и попечительства в дальнейшем осуществлялось за счет указов, постановлений, имеющих отношение к довольно частным вопросам.  Официальное толкование норм находило отражение в мнении Государственного Совета. Все вместе эти нормы "переместились" в Свод законов, каждое последующее издание которого содержало все более подробные "установления".

      Лишь  к концу XIX в., когда назрела необходимость  принятия Гражданского Уложения, появилась  надежда на систематизацию правил об опеке и попечительстве. Нормы об опеке и попечительстве первоначально вошли в проект специального устава об опеках и попечительствах. Здесь в пяти разделах содержались в основном положения материально-правового характера. Длительный процесс обсуждения этих положений ни к чему не привел. Более того, принятие устава было отложено из-за того, что в 1882 г. была создана высочайше учрежденная Редакционная Комиссия по составлению Гражданского Уложения.

      Стратегической  задачей законодателя того времени было создание качественной кодификации гражданского законодательства, однако в то же время в силу высочайшего повеления от 11 декабря 1884 г. проект опекунского устава должен был быть готов раньше самого уложения, чтобы "действовать и при нынешних законах". Таким образом, разработчики устава отмечали сложность, с которой они сталкиваются: устав одновременно содержит в себе правила, которые "должны найти себе место - одни в гражданском уложении, а другие - в уставе гражданского судопроизводства". Одновременно с проектом опекунского устава был опубликован и проект учреждения опекунских установлений.

 
 В 1904 г. увидела свет вторая редакция Гражданского Уложения, книга вторая которого носила название "Семейственное  право", а разделы III и IV назывались "Правоспособность лиц несовершеннолетних и лиц совершеннолетних, состоящих под опекой" и "Опека и попечительство".  Поскольку принятие отдельного опекунского устава оказалось невозможным, то все необходимые, в том числе и процедурные, нормы получили свое закрепление во второй редакции Гражданского Уложения. Вызывает интерес структура раздела IV:

Глава I. Опека над несовершеннолетними.

Отд. 1. Учреждение опеки и назначение опекунов.

Отд. 2. Принятие опекуном имущества.

Отд. 3. Заведывание опекой.

Отд. 4. Вознаграждение опекунов.

Отд. 5. Надзор за опекунами и их ответственность.

Отд. 6. Увольнение опекунов.

Отд. 7. Прекращение опеки

Отд. 8. Семейный совет.

Отд. 9. Участие родственников в совещаниях по делам опеки.

Глава II. Опека над совершеннолетними, объявленными неправоспособными вследствие душевной болезни, глухонемоты, немоты, расточительности или привычного пьянства.

Глава III. Попечительство.

Глава IV. Опека и попечительство над  крестьянами, подведомственные волостному суду.⁴²

      Как видим, структура проекта такова, что в нем наиболее подробно освещены вопросы опеки над детьми. Однако в главах II-IV делается оговорка, что иные виды опеки исполняются в точности по этим правилам за некоторыми исключениями. Сам текст этого документа вызывает восхищение. Годы подготовки, предварительный анализ сотен опекунских дел, отчетов позволили создать чрезвычайно подробный свод правил, состоящий из 174 статей.

      Однако "бурное время 1905-го и следующих  годов поставило на очередь более крупные задачи", и проекты так и не обрели жизнь в законодательстве. Дальнейшая история института опеки и попечительства известна - он "мигрировал" между гражданским и семейным законодательством. В 1918 г. правила об опеке и попечительстве были помещены в раздел IV "Опекунское право" Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР, в 1926 г. - в раздел III "Об опеке и попечительстве" Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР, причем и в том и в другом акте устанавливались положения, касающиеся всех видов опеки и попечительства, а не только опеки и попечительства над несовершеннолетними. Такое положение принято объяснять почти полным отсутствием гражданского оборота, отказом от всего частного, и как следствие, - задержкой до 1922 г. в принятии ГК РСФСР.

      Между тем насущная необходимость в урегулировании вопросов частной жизни лиц существовала, что повлекло принятие Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г. После этого раздельность семейного и гражданского законодательства вошла в отечественной правовой системе в традицию, продолжившуюся и по настоящее время, и обосновывалась в том числе теорией о самостоятельности семейного права.

      Краткий обзор развития отечественных норм об опеке и попечительстве позволяет  прийти к следующим выводам. 
Опека длительное время не имела легального определения и чаще всего понималась как генеральное понятие, как институт, объединяющий в себе собственно опеку и попечительство.

        Приоритетной задачей данного  института всегда являлась охрана  интересов детей как наиболее значимой категории нуждающихся в социальной заботе лиц. Актуализация этой задачи связана с появлением "социального сиротства".

      Нормы об опеке и попечительстве впервые  появляются в законодательстве лишь при установлении контроля за лицами, фактически осуществляющими попечение, со стороны государственной власти. До этого момента опека осуществляется семьей, общиной, родом под воздействием норм обычного права и в управлении со стороны публичной власти не нуждается.

      Такое управление требует закрепления в законодательстве не только правил о случаях, в которых опека должна быть установлена, но и правил о ее осуществлении, процедурных норм о контроле за ней и ее прекращении. Следовательно, в определенный исторический период потребность развернутого правового регулирования отношений, связанных с опекой, породила существование целого института опеки и попечительства, содержащего как общие положения, так и правила об отдельных видах опеки. 
 Круг лиц, над которым устанавливается опека или попечительство, всегда различен и определяется, в том числе, приоритетными задачами (охрана лица или его имущества). Отношения опеки и попечительства не всегда строятся на альтруистических началах, они могут быть и возмездными. 

      Подводя итог вышесказанному, еще раз подчеркнем, что в истории права нормы об опеке и попечительстве занимали разное место, имели разное содержание, что предопределялось, в конечном счете, отличием принципов и задач данного института. Развитие  этих норм права в России имело свои особенности, которые мы попытались осветить более или менее подробно.

Глава 3. РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ОПЕКИ ИПОПЕЧИТЕЛЬСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

       Необходимость принятия Федерального закона "Об опеке и попечительстве" назрела давно. Правовое регулирование опеки и попечительства не составляло единого правового института и осуществлялось нормами гражданского и семейного права, а в отношении жилого помещения - еще и нормами жилищного права.

       Проблемы детей, лишившихся попечения родителей, на протяжении многих лет являлись очень острыми и требовали коренного пересмотра опеки и попечительства как одной из основных форм устройства таких детей. Безвозмездность осуществления опеки и попечительства являлась сдерживающим фактором устройства детей под опеку или попечительство и приводила к тому, что даже близкие родственники ребенка в силу недостаточной обеспеченности их самих и незначительности сумм пособий, выплачиваемых государством на детей, находящихся под опекой или попечительством, не могли принять ребенка в свою семью.

       Все формы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, в  том числе их передача под опеку  или попечительство, а также осуществление  опеки и попечительства над недееспособными и ограниченно дееспособными гражданами нуждались в более существенной государственной поддержке.

       Разрозненность  норм, регулирующих передачу детей  и названных лиц под опеку  и попечительство, не обеспечивала надежную защиту их прав и законных интересов, особенно их имущественных прав. Достаточно сказать, что все вопросы, связанные с совершением опекуном или попечителем сделок с имуществом, принадлежащим подопечным, и распоряжением доходами и средствами, принадлежащими подопечным (как несовершеннолетним, так и недееспособным или ограниченно дееспособным), регулировались правилами одной ст. 37 Гражданского кодекса РФ. При этом подопечные не были реально защищены от злоупотреблений со стороны опекуна или попечителя при распоряжении их имуществом.