Возникновение  института  опеки

и попечительства

 

Содержание 

 

Введение 

      В настоящее время вопросы регулирования  правоотношений по опеке и попечительству приобрели в России особую значимость. Как указывал Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию¹, нужно признать, что сегодня без поддержки государства многие сограждане, оказавшиеся в наиболее тяжелых, сложных жизненных условиях, не в состоянии решить большинство социальных, жилищных, финансовых вопросов, что влечет появление многих острых проблем, таких, как пьянство, высокая смертность, преступность, в том числе и подростковая, беспризорность и т.д.

      Сегодня Россия занимает одно из первых мест в  мире по числу детей находящихся  в зоне социального риска (18 млн.), к ним относятся: дети-сироты (600 тысяч); «социальные сироты» (662,5 тысяч); беспризорные дети (около 2 млн.). В неполной семье воспитывается каждый пятый ребенок.

      Такое положение в значительной мере обусловлено  наличием недостатков в организации  опеки и попечительства. Имеет  место разобщенность субъектов управления, несовершенство государственной политики в этой области, отсутствие эффективных общественных институтов.

      Опека и попечительство представляют собой  форму временного индивидуального  устройства недееспособных или не полностью  дееспособных граждан, которая предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также в необходимых случаях и для обеспечения иных его интересов, в частности, применительно к несовершеннолетним, воспитания, обеспечения достойных условий жизни и т.д.

     Понятие опеки и попечительства широко используется в юридической науке и правоприменительной практике, что обусловлено распространенностью данного института в гражданско-правовых отношениях.

     Отдельные стороны проблемы применения норм гражданского законодательства об опеке и попечительстве неоднократно рассматривались в правовой науке. Общетеоретические аспекты опеки и попечительства разрабатывали Ершова Н.М., Пергамент А.И.,  и др. Различные аспекты этой проблемы рассматриваются в работах таких ученых в сфере гражданского и других отраслей права, как Веберс Я.Р., Свердлов Г.М., и ряд других авторов.

      Деятельность  органов опеки и попечительства, связанная с правовой и социальной защитой нуждающихся в этом граждан, всегда жестко регламентировалась семейным и гражданским законодательством, подзаконными актами Правительства РФ, Минобразования России, Минздравсоцразвития России, в ряде случаев МВД России и другими федеральными ведомствами. Органы местного самоуправления, включенные в этот процесс нормами Семейного кодекса РФ, обязаны были лишь исполнять федеральное законодательство и отслеживать его исполнение другими лицами на своей территории в интересах несовершеннолетних или граждан, признанных судом недееспособными. Однако последние изменения российского законодательства полностью трансформировали сложившуюся модель разграничения полномочий в данной сфере. Принятый в конце апреля Федеральный закон N 48-ФЗ не только объединил в себе все существовавшие ранее нормы, посвященные опеке и попечительству, но и ввел целый ряд новых институтов.

     Опыт  применения старых положений законодательства об опеке и попечительстве показывает, что этот институт работал недостаточно эффективно, что влекло за собой рост числа случаев нарушения прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

     В частности, опека над недееспособными гражданами устанавливалась редко, хотя число пациентов соответствующих лечебных учреждений возрастало. К сожалению, все реже родные и близкие брали на себя заботу о лицах, страдающих психическими расстройствами, что совсем неудивительно на фоне глобального сокращения семейных связей и общего снижения уровня жизни. Кроме того, именно этот вид опеки характерен наибольшим количеством злоупотреблений со стороны опекунов в отношении имущества подопечного. Во многом данное обстоятельство было вызвано отсутствием механизма эффективного контроля за их действиями, а также неиспользованием органами опеки и попечительства института доверительного управления имуществом подопечных.

     Актуальность выбранной темы  очевидна, данная работа позволит не только определить новые подходы к исследованию категории опеки и попечительства, но и систематизировать накопленные юридической наукой знания и правоприменительную практику.

      Следует также отметить, что 2008 год объявлен Годом семьи в России, и проведение реформ в сфере обеспечения интересов несовершеннолетних и недееспособных граждан относительно воспитания, обеспечения нормальных условий жизни, позволит объединить усилия государства, общества, бизнеса вокруг важнейших вопросов укрепления авторитета и поддержки института семьи, базовых семейных ценностей, в том числе при применении опеки и попечительства.

     Целью данной работы выступает исторический анализ опеки и попечительства как института гражданского права в свете последних изменений законодательства в данной области.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

          1. Дать сравнительно-историческую характеристику правотворческой

        эволюции институтов опеки и попечительства;

2. Изучить особенности развития института опеки и попечительства в России;

3. Выявить тенденции развития норм, регулирующих опеку и попечительство;

4. Определить содержание последних изменений в регламентировании норм, связанных с опекой и попечительством, внесенных в 2008 году.

     Объект  и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.

     Объектом  анализа настоящей работы являются опека и попечительство как теоретическая категория и как правовое явление социальной действительности.

     Предметом исследования являются историческое развитие и трансформация норм права, регулирующих данную область отношений.

     В качестве общенаучных методов, с  помощью которых проводилось исследование, использовались метод структурного анализа, системный и исторический методы.

     Исторический  метод позволил проследить становление  института опеки и попечительства в законодательстве Российской Федерации, а при сочетании с методом  сравнительного правоведения - выявить  элементы воздействия различных  исторических этапов и событий на развитие правоотношений по опеке и попечительству.

     Нормативную основу исследования составили: Конституция РФ,² международно-правовые акты в области регулирования опеки и попечительства, действующее семейное, гражданское, гражданско-процессуальное законодательство Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, содержащие правовые нормы, регулирующие институт опеки и попечительства.

     Автор также использовал нормативно-правовые акты, утратившие законную силу, однако представляющие интерес при изучении истории регулирования правоотношений, составляющих объект настоящего исследования.

 

Глава 1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

1.1 Сущность опеки и попечительства

 

     Каждый  гражданин (физическое лицо) независимо от возраста и состояния здоровья способен иметь права и обязанности, т.е. обладает правоспособностью. Но не все граждане (физические лица) способны самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности в силу недостатка дееспособности или ее полного отсутствия. Для восполнения недостающей или отсутствующей у таких граждан дееспособности и для защиты их прав и интересов используется институт опеки и попечительства. Следовательно, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

     Наибольшее  распространение имеет трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей).³ Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства являляется обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.

      Отношения, связанные с опекой и попечительством,  регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом „Об опеке и попечительстве“ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. Особенности опеки и попечительства над несовершеннолетними по-прежнему урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним актами семейного законодательства. Кроме того, некоторые отношения (не относящиеся к предмету гражданского законодательства) регулируются законами субъектов Российской Федерации — в случаях, допускаемых указанным Федеральным законом „Об опеке и попечительстве“ или Семейным кодексом Российской Федерации.

      В соответствии со ст. 2 Федерального закона N 48-ФЗ от 24.04.2008 под опекой понимается форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.⁴

      Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими определенных действий.

      Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. При этом в акте, регламентирующем деятельность органа опеки и попечительства, должно быть указано наличие у него статуса органа опеки и попечительства (ч. ч. 1, 2 ст. 6 Федерального закона N 48-ФЗ).

Основными задачами органов опеки и попечительства являются:

• защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;
• надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
• контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 7 Федерального закона N 48-ФЗ).

1.2 Задачи и принципы института опеки и попечительства

      К задачам института опеки и  попечительства относятся следующие:  
1. Защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством. Эта задача должна быть признана центральной, основной. Все меры, предпринимаемые как опекунами (попечителями), так и органами опеки и попечительства и другими органами и лицами, должны быть направлены на обеспечение прав и интересов находящегося под опекой (попечительством) гражданина. Этой задачей обусловлено содержание комплекса прав и обязанностей опекунов (попечителей), органов опеки и попечительства, ею предопределены и нормы об ответственности указанных субъектов. 
2. Обеспечение установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан. Эта задача носит организационный характер, и ее выполнение состоит в выявлении нуждающихся в опеке (попечительстве) лиц и поиске граждан, желающих принять над ними опеку (попечительство). Ее осуществление требует усилий органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку недостатки в психической деятельности лица или малолетство, как правило, не позволяют ему самому обратиться за помощью и попросить организовать его устройство. 
3. Обеспечение достойного уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством. Речь идет о мерах, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица (в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и проч.) как основы его нормальной жизнедеятельности. Осуществление этих мер, как отмечалось ранее в работе, должно производиться прежде всего за счет самого подопечного, его "внутреннего ресурса", и лишь затем - за счет третьих лиц или государства (муниципального образования).