Возникновение и развитие института опеки и попечительства

      Статья 26 Основ законодательства Союза  ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г. не разграничивала понятий "опека" и "попечительство", что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969 г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет. Кроме того, прямо указывалось, что над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию своего здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, устанавливается попечительство. Таким образом, охрана прав этой категории лиц осуществлялась посредством попечительства, а не патронажа (сам термин "патронаж" в современном праве появился только с введением в действие ГК РФ 1994 г.).

      С введением в действие ГК РСФСР 1964 г. связаны и перемены в позиции  законодателя по отношению к такому социальному явлению, как расточительство. В ст. 16 Кодекса появилась формулировка, которая присутствует и в действующем  ГК РФ: "Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности".²⁸ Таким образом, для такого ограничения, а, следовательно, для назначения попечителя наряду с поведением гражданина определяющее значение приобрело материальное положение семьи. Этот пример ярко демонстрирует направленность мер правовой охраны. Если гражданин одинок либо злоупотребление им алкоголем еще не затронуло семейного бюджета, его поведение остается за рамками общественного интереса.

      Появление попечительства в отечественной  правовой системе было обусловлено  в свое время наметившейся дифференциацией  объема дееспособности граждан и  необходимостью законодательно установить средства правовой охраны личности, соответствующие объему ее дееспособности. Традиционно по российскому праву опека и попечительство хотя и не совпадают по содержанию этих средств, однако охватываются единым назначением и поэтому подлежат правовому регулированию в рамках единого института, который традиционно носит название "опека и попечительство".

2.2.2 Имущественная заинтересованность в установлении опеки

 
 При установлении отношений опеки  у опекуна зачастую имелся имущественный  интерес. Как уже было отмечено, в древнем праве опека в большей степени предназначалась для охраны имущества, нежели личности. Это обстоятельство побуждало опекунов использовать свои права в целях обогащения. 
 Однако характер опеки и попечительства менялся. Рассматривая развитие римского права, В. Хвостов отмечал, что со временем вопрос об обязанностях опекунов и их исполнении стал преобладать над вопросом об их правах. Это способствовало прекращению произвольного расходования и присвоения опекунами имущества подопечных. По мнению В. Хвостова, изменение норм демонстрировало осознание того, что "забота о личных и имущественных интересах слабых лиц составляет обязанность общества".²⁹ 
 А. Любавский выделял в отечественном праве два вида опекунства попечительное и охранительное. Первое устанавливалось над личностью "неполноправных лиц, которые лишены естественной и законной правоспособности по распоряжению собою и заведованию своими делами"³⁰, а второе - для охраны имущества. Однако, как правило, и те и другие действия совершало одно и то же лицо. В 1893 г. В. Сорокин отмечает фактическое отсутствие со стороны опекунов и попечителей исполнения обязанностей по воспитанию детей: "Прекрасное по своей идее учреждение попечителей для необходимого руководства и поддержки.... на практике сводится к соблюдению одной формальности выставлению на том или другом письменном акте несовершеннолетнего: "на совершение сего, я, попечитель, согласие изъявляю".³¹

      Такое отношение к опеке и попечительству в России во многом было связано с исторически сложившимся сословным характером этого института. Учреждение о губерниях 1775 г. создало отдельно дворянскую опеку и городской сиротский суд (для попечения о сословии купцов и мещан). Опека и попечительство в отношении лиц крестьянского происхождения обеспечивались самой общиной, в чем, как уже говорилось, значительную роль играли нормы обычного права. Позже в разное время в Российской империи издавались дополнительно правила об опеке и попечительстве над лицами иных сословий. В результате в 1867 г. А. Любавский насчитывает пятнадцать видов опек, в том числе опеку над русскими, находящимися в киргизской степи, над детьми таврических магометан дворянского и городского сословий, над малолетними крестьянами ведомства государственного коннозаводства и проч.

      Несмотря на такое разнообразие видов опек, нормы об опеке не были всегда эффективными. "В своей жизни мы встречаем десятки и сотни детей, круглых сирот, которые не состоят под опекой, а находятся просто на попечении людей. Случаи эти большей частью бывают тогда, когда у малолетнего вообще нет имущества".

      Интересно, что в обычном русском праве  при передаче ребенка родственникам  последние часто при этом считали  себя вправе не отдавать ребенку по достижении им совершеннолетия его  имущество, поскольку оно рассматривалось как вознаграждение за услугу.

      Действующее законодательство об опеке и попечительстве уделяет немало места положениям об обязанностях опекунов и попечителей  заботиться о здоровье, питании и  проживании подопечных, т.е. о создании условий выживания, сохранения личности. С введением в гражданское законодательство доверительного управления имуществом подопечного имущественные обязанности опекунов и попечителей ушли на второй план. Доверительный управляющий самостоятельная фигура, на которую возлагаются функции охраны и приумножения имущества лица, находящегося под опекой или попечительством. Смещение акцентов в сторону охраны личности связано с переменами в правосознании, со сменой общественных ценностей, с насущной необходимостью сохранить каждую человеческую единицу.

      Имущественная заинтересованность доверительного управляющего учитывается законом, поскольку, если это предусмотрено договором, управляющий  может рассчитывать на получение  за счет переданного ему имущества  вознаграждения. Нормы о доверительном управлении имуществом подопечного способны в значительной мере снизить число нарушений имущественных прав подопечных, которые имеют место со стороны опекунов.

      Взаимосвязь заботы о лице и возможности извлечения из опекунской деятельности материальной выгоды имеет место не только в тех случаях, когда подопечный обладает значительным имуществом. А.М. Нечаева описывает патронаж, "правовые посылки которого уходили корнями в эпоху царствования Екатерины II". Это была передача в семьи лиц, нуждающихся в уходе, за "пятирублевое подспорье".³²

        После революции 1917 г. эта форма  устройства не прекратила своего  существования, однако уплачиваемые  семье деньги перестали быть  вознаграждением за услуги. Они  рассматривались как возмещение  расходов, связанных с содержанием  ребенка, что продолжалось до введения в семейное законодательство института приемной семьи. Сегодня ст. 152 СК РФ предусматривает оплату "труда" приемных родителей.

      Интерес со стороны  опекуна (попечителя) в получении  вознаграждения за оказанные услуги, отраженный в содержании правоотношения, не снижает эффективности опеки и попечительства. Напротив, возложение на это лицо ответственности за неисполнение обязанностей по договору в сочетании с контролем способно качественно повлиять на эти отношения. 
2. 2.3 Опека и попечительство над взрослыми 

      Опека и попечительство над взрослыми  появляется значительно позже, чем  опека и попечительство над детьми.

      Забота  о престарелых, инвалидах и лицах, страдающих психическими расстройствами, осуществлялась, как правило, вне  правового регулирования или  под воздействием норм обычного права. Формой устройства таких лиц традиционно служила семья, хотя от реформ Петра I берет свое начало построение системы органов социальной защиты. По Регламенту Главного магистрата от 1721 г. должны были создаваться, в частности, "гошпитали" для призрения сирых, больных, увечных, убогих, "престарелых людей обоего пола". 
 Для лиц, страдающих психическими расстройствами, опека как таковая до XVII в. не предусматривалась. "Государство ими не интересовалось, как лицами, для него вполне бесполезными..... В Московском государстве первые легальные ограничения лиц, пораженных физическими недостатками, встречаются только со второй половины XVII в. Только Указом 1677 г. запрещается глупым (которые приравниваются при этом к плутам и пьяницам) меняться своими поместьями".

        Известно, что в 1722 г. Указом  Петра I были установлены правила  о свидетельствовании "дураков". Е.М. Холодковская пишет, что  первоначально эта мера была  вызвана участившимися случаями  уклонения дворян от государственной  службы со ссылкой на душевную болезнь. И лишь с отменой обязательной службы дворян освидетельствование стало проводиться "уже для установления нуждаемости в опеке". 
 В эпоху становления абсолютизма человек начинает рассматриваться с позиции его "трудовой стоимости", что, в частности, влекло при Петре Великом "активизацию политики в отношении профессионального нищенства". "Организуются дома для душевнобольных, входящие в период правления Екатерины II в качестве обязательных в институт призрения в губерниях (тем самым происходит разрушение древнейшего православного института юродивых)".

      Впоследствии  правила об опеке над "сумасшедшими" совершенствуются, хотя Г.Ф. Шершеневич отмечал, например, неопределенность правового  положения лица со времени его  освидетельствования присутствием и до утверждения постановления Сенатом. Опека устанавливается, кстати, не только над лицами, признанными "безумными и сумасшедшими", но и над глухонемыми, которые по достижении 17 лет подлежали освидетельствованию и дальнейшему решению их судьбы.³³

      Как отмечает Л.З. Слонимский, за рубежом  в этот период существовало две системы  правовых последствий, связанных с  душевным здоровьем лица. По французскому праву существовала полная интердикция - признание лица страдающим расстройством. "Сумасшедший признается неспособным к совершению юридических действий уже не по недостатку здравой воли в данный момент, а вследствие одного лишь наложения интердикции". К недостаткам этой системы Л.З. Слонимский относил то, что ею не учитывалось наличие светлых промежутков в поведении лица.

        Опека второго типа была представлена  главным образом в Англии и  основана на началах римского  права. "Римский институт опеки  над лицами, страждущими умственным  расстройством, примиряет, насколько  возможно, потребности имущественного оборота с неприкосновенностью частной деятельности граждан". В рамках этой системы лишь оспаривался тот или иной акт, совершенный лицом, если был четко установлен факт помешательства, а также отсутствие воли в момент совершения юридического акта у лица, его совершившего. В России на практике распространился аналог французской интердикции, хотя, как считал Л.З. Слонимский, законодательство не давало для этого никаких оснований. 
 По Кодексу законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. опека устанавливалась над лицами "душевно-больными", этот статус придавало лицу заключение врачебной комиссии, составленное в соответствии с "Инструкцией об освидетельствовании душевно-больных", являвшейся приложением к ст. 193 Кодекса. Статья 246 этого Кодекса разрешала применение правил об опеке и "по случаю расточительства или обнаружения таких свойств, которые делают опасным или невозможным оставление данного лица без общественного попечения".³⁴ 
 С ГК РСФСР 1922 г. связано перемещение правил о недееспособности в гражданское законодательство. В соответствии со ст. 8 этого Кодекса лицо могло быть объявлено недееспособным, если оно вследствие душевной болезни или слабоумия "не способно рассудительно вести свои дела". С 1926 г. семейное законодательство (ст. 68 Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР) не содержало более правил о порядке объявления лица недееспособным, а лишь устанавливало недееспособность как основание для назначения опеки.

      В 1925 г. А.Г. Гойхбарг отмечает, что во Франции охрана прав и интересов слабоумных и расточителей осуществляется только в форме попечительства. В Швейцарии устанавливалась опека над лицами, объявленными недееспособными в связи с безумием, расточительством, пьянством, "развратом, или плохим поведением", или осуждением к лишению свободы сроком более года. Здесь же возможно было и добровольное установление над собой попечительства "по слабости, неумению вести дела".³⁵ В Германии основаниями для лишения дееспособности выступали душевная болезнь, слабоумие, расточительство, пьянство, в том числе такое, которое "угрожало безопасности третьих лиц». 
 Как видно из изложенного, в каждом случае причины признания лица недееспособным определялись правовыми нормами по-разному. Так, в соответствии со ст. 15 ГК РСФСР 1964 г. недееспособным мог быть признан гражданин, который вследствие душевной болезни или слабоумия не может понимать значения своих действий или руководить ими. В то же время ст. 29 действующего ГК РФ в качестве причины такого поведения называет психическое расстройство вообще, а не душевную болезнь или слабоумие. Такой подход является более точным и отражает достижения современной психиатрической науки.

      В 1887 г. И.В. Константиновский отмечал: "Из исторического обзора ясно, что практическое и народное понятие о помешательстве есть понятие относительное и соответствующее своему времени".³⁶ Добавим от себя, что таким же относительным и нестабильным является представление законодателя об основаниях лишения или ограничения дееспособности лиц, поскольку эти правовые инструменты преследуют всякий раз разный интерес, состоящий не всегда в охране самой личности, но иногда в охране ее имущества или общественного спокойствия. Установление подлежащего охране интереса и выбор круга лиц, требующих заботы, находится в прямой зависимости от правосознания.

2.2.4 Проблема социального сиротства

 
  До начала XX в. в России отсутствовало "социальное сиротство". В истории отечественного права проблема создания правовых форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, возникла с особой остротой только в современный период. Длительное время не существовало такого правового понятия, как "ребенок, оставшийся без попечения родителей", содержание которого раскрывает п. 1 ст. 121 СК РФ. Применялось понятие "сирота". 
 До начала XX в. опека (попечительство) над детьми устанавливалась, как правило, только в случае смерти родителей ребенка. В российском праве довольно долго не было положений о лишении или ограничении родительских прав, что в первую очередь связано с существованием института родительской власти. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что в историческом развитии родительская власть представляется формой собственности, "отец имеет право на жизнь и смерть своих детей". Такое положение вещей продолжается практически до времен правления Петра I. Лишь к началу XX в. "родительская власть вручается родителям в предположении их способности воспитать будущих граждан и как средство для достижения этой цели". Иными словами, право перестало рассматривать ребенка как объект правоотношения, наделяет его правоспособностью субъекта и начало формировать юридические гарантии соблюдения его прав. 
 В то же время достаточно долго у законодателя не возникало необходимости устанавливать правила об изъятии детей у родителей и еще по одной причине. Уровень жизни, общественный уклад, исторические и культурные, национальные традиции - все это способствовало в целом добропорядочному отношению родителей к детям и не давало закону повода вмешиваться в частную жизнь семьи. Лишение родительских прав было впервые закреплено в Кодексе законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. (ст. 153, 159, 169) и, как известно, всеми последующими основополагающими актами семейного законодательства. 
 Период Гражданской войны, голода и разрухи, Великая Отечественная война оставили многих детей без родителей, однако термин "социальное сиротство" (сиротство ребенка при живых родителях) появился в социологии только в настоящее время. По различным данным в России сегодня без попечения родителей остались от 700 тыс. до 3 или даже 5 млн. детей, что сравнимо только с периодом начала 20-х г., когда к 1922 г. в стране насчитывалось почти 7 млн. беспризорников. Как утверждает статистика, 80% из них имеют родителей, что объясняется целым рядом причин экономического, политического и духовного характера. В Омской области, например, сиротами являются только 23-30% детей, оставшихся без попечения родителей.³⁷