Глава 3. Прекращение российского  гражданства

3.1. Отказ от гражданства

     Под отказом от гражданства понимается его прекращение по волеизъявлению гражданина или его представителя (для несовершеннолетних и недееспособных лиц). Однако отказ от гражданства не является волевым действием одностороннего характера. Другой обязательный элемент отношений, связанных с отказом от гражданства, - получение на это разрешения государства. Законодательство предусматривает два основания отказа от гражданства: выход из гражданства и оптация иностранного гражданства.

     Закон о гражданстве 2002 г. (ст. 19) устанавливает, что непременным условием выхода из гражданства Российской Федерации  является добровольное волеизъявление лица. Предусматриваются две процедуры выхода из гражданства: общий порядок для лиц, проживающих на территории России, и упрощенный - для лиц, проживающих за ее пределами. При этом законодатель руководствовался степенью правовой связи лица с государством гражданства.

     Законодатель  исходя из интересов ребенка устанавливает (ч. 3 ст. 19) упрощенный порядок выхода из гражданства Российской Федерации также для детей, один из родителей которых имеет гражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданином либо единственный родитель которых является иностранным гражданином. При этом требуется заявление обоих родителей либо заявление единственного родителя. Надо сказать, что в период действия Закона о гражданстве Российской Федерации 1991 г. выход лиц, проживающих на территории России, из ее гражданства носил единичный характер. Тот же факт, что только за 1992 - 1999 гг. из гражданства России вышло 142374 человека⁵⁹, объясняется главным образом дискриминационной политикой стран СНГ и Балтии в отношении проживающих на их территории российских граждан как на бытовом, так и на государственном уровне, которая вынуждала этих лиц выйти из гражданства Российской Федерации.

     Как и ранее действовавший Закон, Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает (ст. 20) основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации. Однако теперь они несколько расширены: выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации имеет не выполненные перед Российской Федерацией обязательства, установленные федеральным законом; привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

     Согласно  ст. 34 Закона 2002 г. при подаче заявления  о выходе из гражданства Российской Федерации по заявлениям заинтересованных лиц на территории Российской Федерации  взимается государственная пошлина, а за пределами Российской Федерации - консульский сбор, которые в случае отклонения заявления заявителю не возвращаются. Однако, как уже отмечалось в литературе, взимание денег за выход из гражданства представляется абсурдным⁶⁰.

     Что касается второго способа отказа от российского гражданства - оптации (выбор иного гражданства), то, как уже отмечалось, он использовался в Российской империи при изменении государственной границы.

3.2. Прекращение гражданства по инициативе государства

     С принятием Закона 2002 г. изменений  в перечне возможных форм прекращения российского гражданства не произошло. Как и в Законе 1991 г., предусматриваются выход из гражданства РФ, формы его прекращения (которые прямо не названы), но предполагаются утрата и лишение гражданства, а также иные формы прекращения гражданства, которые возможны на основании международных договоров Российской Федерации (например, оптация).

     Выход из гражданства (экспатриация) - это  прекращение гражданства по волеизъявлению лица или его представителей (для  несовершеннолетних). В Законах о  гражданстве 1991 и 2002 гг. реализован разрешительный вид экспатриации, который заключается в прекращении гражданства на основе постановления компетентного государственного органа по просьбе заявителя. Этот вид выхода из гражданства отличается от свободной экспатриации, представляющей собой односторонний декларативный отказ лица от гражданства и не нуждающийся в каком-либо санкционировании со стороны государства. Так, в соответствии с законодательством Соединенных Штатов Америки гражданин США может выйти из гражданства путем подачи официального отказа от гражданства перед дипломатическим или консульским чиновником Соединенных Штатов в иностранном государстве.

     С принятием Закона 2002 г. несколько  изменился перечень обстоятельств, при наличии которых выход  из гражданства РФ не допускается. Свобода выхода из российского гражданства РФ в настоящее время ограничена в следующих случаях.

     Во-первых, если заявитель имеет не выполненное  перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом. При этом конкретного или примерного перечня обязанностей гражданина перед Российской Федерацией в Законе нет. Из анализа действующего законодательства РФ можно сделать вывод, что имеются в виду прежде всего такие конституционные обязанности гражданина РФ, как обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ), а также обязанность по несению военной службы (ст. 59 Конституции РФ).

     В Законе 1991 г. неисполнение обязанности  по несению военной службы также  рассматривалось как обстоятельство, исключающее выход из гражданства РФ, и было выделено отдельно. Правда, для этого была выбрана достаточно неудачная формулировка: «Выход из гражданства не допускается... после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания». Ошибочность ее заключалась в том, что получение повестки отнюдь не отражает обязанность лица по несению военной службы (например, в случае его освобождения от призыва на военную службу) и, наоборот, неполучение лицом повестки не свидетельствует о том, что такая обязанность отсутствует.

     Что же касается других обязанностей лица перед Российской Федерацией, неисполнение которых является препятствием к  выходу из гражданства РФ, то о них  при отсутствии прямых указаний на этот счет в Законе 2002 г. судить достаточно сложно, так как правоотношения с участием государства, в которых гражданин выступает обязанной стороной, не так уж и распространены.

     Вторым  основанием отказа в экспатриации ст. 20 Закона 2002 г. называет случай, когда  лицо привлечено компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда. Аналогичная норма предусматривалась и в Законе 1991 г. Указанные условия в новом Законе были сохранены, и, как кажется, справедливо, несмотря на позицию, выраженную в Европейской конвенции о гражданстве от 7 ноября 1997 г., согласно которой уголовное судебное разбирательство не имеет никакого отношения к гражданству и, как правило, может вестись даже в случае если лицо отказывается от своего гражданства происхождения.

     Наконец, в выходе из гражданства РФ будет  отказано, если лицо не имеет иного  гражданства и гарантий его приобретения. В Законе 1991 г. подобное требование не содержалось. Однако с учетом международных стандартов это условие экспатриации в настоящее время является обязательным. Европейская конвенция о гражданстве от 7 ноября 1997 г. строго установила, что каждое государство-участник разрешает отказ от его гражданства при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства.

     Следует подчеркнуть, что во всех указанных  выше случаях недопустимость выхода из гражданства РФ по Закону 2002 г. носит  безусловный характер и не зависит  от субъективного мнения должностных лиц органов, уполномоченных рассматривать вопросы гражданства. Это существенно отличает положения нового российского Закона от ранее действовавшего, в котором были предусмотрены и обстоятельства оценочного характера. Частью 2 ст. 23 Закона 1991 г. было установлено, что ходатайство о выходе из гражданства Российской Федерации может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом Российской Федерации. То есть при наличии таких обстоятельств решение по заявлению лица о выходе из гражданства РФ зависело от их оценки компетентным органом. Положения же ст. 20 Закона 2002 г. облечены в категорическую императивную форму и предусматривают однозначное толкование.

     Следует также обратить внимание, что в настоящее время намерение лица, которое имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами - резидентами Российской Федерации, поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи, препятствием выхода из гражданства РФ вообще более не является. Думается, что исключение законодателем этого положения вполне оправданно. Здесь требования Европейской конвенции от 7 ноября 1997 г. о недопустимости лишения гражданина права отказаться от гражданства лишь на том основании, что против него в стране происхождения может быть возбуждено гражданское разбирательство, в отличие от аналогичных требований применительно к уголовному судопроизводству, следует признать разумными. Для эффективной защиты имущественных прав юридических и физических лиц гражданство или место проживания должника не имеет существенного значения. Более важным является место нахождения его имущества. К тому же в настоящее время признание и исполнение решений российских судов по гражданским делам часто имеет место даже в государствах, не имеющих с Российской Федерацией соглашений о правовой помощи.

     Существует  общий и упрощенный порядок выхода из гражданства РФ, который заменяет ранее существовавшие процедуры  выхода из гражданства по ходатайству и в порядке регистрации. При этом Законом 2002 г. установлено, что в общем порядке осуществляется выход из гражданства РФ лиц, проживающих на территории Российской Федерации, и несовершеннолетних при их усыновлении иностранными гражданами, а упрощенный порядок предусмотрен для лиц, проживающих на территории иностранного государства, а также относится к случаям выхода из гражданства РФ ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином.

     Закон 1991 г. содержал практически аналогичные  положения, за исключением того, что  более либерально относился к  случаям выхода из гражданства РФ лиц, проживающих на территории РФ, допуская выход из гражданства РФ в порядке регистрации для тех из них, у которых хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство. Ограничение права на упрощенную экспатриацию для лиц, проживающих на территории Российской Федерации, и его распространение только на несовершеннолетних детей вполне разумно. Для совершеннолетнего гражданина РФ, проживающего на территории России, более вероятно обнаружение затрудняющих выход из гражданства обстоятельств. Поэтому строгий общий порядок выхода из гражданства здесь необходим вне зависимости от того, имеет ли совершеннолетний заявитель родителя, ребенка или супруга - граждан иного государства.

     Вместе  с тем непредоставление в Законе 2002 г. права на упрощенный выход из гражданства для детей, оба родителя которых являются иностранными гражданами, нельзя назвать правильным. В таких случаях упрощенная экспатриации более целесообразна, даже чем в предусмотренном законе случае, когда один из родителей ребенка является иностранным гражданином, а другой - гражданином РФ.

     Для этих целей ч. 3 ст. 19 Закона 2002 г. будет  более правильно изложить в следующей  редакции:

     «Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя».

     Утрата  гражданства - это автоматическое прекращение  гражданства при наличии определенных в законе обстоятельств (утрата гражданства ex lege). Эта форма прекращения гражданства прямо не названа ни в Законе 1991 г., ни в Законе 2002 г. Скорее это связано с тем, что в отличие от других государств в нашей стране в настоящее время этот способ прекращения устойчивой правовой связи лица и государства не имеет столь широкого применения. Автоматическое прекращение российского гражданства предусмотрено лишь в нескольких случаях: гражданство РФ ребенка утрачивается при прекращении российского гражданства обоих его родителей или единственного его родителя, а также при прекращении гражданства РФ одного из родителей при согласии другого родителя на это, но всегда при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.

     Закон 1991 г. содержал, по сути, аналогичные положения, предусматривая в дополнение возможность прекращения гражданства недееспособного лица при изменении гражданства опекуна.

     Законодательные акты о гражданстве 1991 и 2002 гг. напрямую не называют лишение гражданства  в качестве одной из форм прекращения гражданства РФ. Наоборот, руководствуясь демократическими идеями, Закон 1991 г., а затем уже и ст. 6 Конституции РФ установили, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства. Из этого же исходит и Закон 2002 г.

     Вышесказанное, однако, не означает, что такая форма прекращения устойчивой правовой связи физического лица и государства, как лишение гражданства, в отечественном законодательстве в настоящее время отсутствует. Под понятие «лишение гражданства РФ» полностью подпадают предусмотренные в обоих законах случаи отмены решения о приеме в гражданство. В соответствии со ст. 22 Закона 2002 г. решение о приобретении лицом гражданства РФ подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. В данном случае имеет место именно лишение гражданства РФ, так как лицо, хоть и незаконно, но имеет некоторое время статус российского гражданина. При этом отмена решения о приобретении гражданства РФ является не чем иным, как санкцией за совершение противозаконных действий, что квалифицируется как лишение гражданства. Думается, термин «лишение гражданства» упущен законодателем умышленно, в память о прошлом, когда институт лишения гражданства использовался как механизм политических репрессий.