Правовое регулирование предвыборной агитации в Российской Федерации

     Необходимо  отметить, что предвыборной агитацией  вправе заниматься только граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет. В соответствии со статьей 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных  прав" гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, голосовать на референдуме, участвовать  в предусмотренных законом и  проводимых законными методами иных избирательных действиях и т.д. К иным избирательным действиям  следует, по всей видимости, отнести и предвыборную агитацию, и любую другую связанную с выборами деятельность.

     По  причине отсутствия в Федеральном  законе "Об основных гарантиях избирательных  прав" прямого запрета на осуществление  предвыборной агитации несовершеннолетними  многие предвыборные штабы допускали  серьезные ошибки, привлекая к  агитационной деятельности лиц, достигших 14 лет, с письменного согласия их родителей. При этом они руководствовались  статьей 26 Гражданского кодекса РФ, а также Федеральным законом "Об общественных объединениях". Последний  предусматривает возможность членства в молодежных политических общественных объединениях (а для таковых проведение предвыборной агитации - одна из основных форм деятельности) с 14 лет.

     Объясняются такие действия предвыборных штабов низкой стоимостью труда несовершеннолетних, высокой степенью готовности молодежи практически к любой работе. Подобная практика вызывала негативную ответную реакцию средств массовой информации конкурентов, внимательно отслеживавших  работу противника. Кроме того, следовали  соответствующие меры правоохранительных органов: несовершеннолетних задерживали, а в средствах массовой информации широко освещалось "циничное попрание основ морали и нравственности "грязными политтехнологами".

     Очевидно, что гораздо более важной в  данном случае является не административная санкция, а воздействие на общественное мнение путем демонстрации "нечистоплотности" противника, использующего труд несовершеннолетних. Однако (как всегда это бывает при  неоднозначных по своей природе PR-акциях) возможна и обратная реакция  на действия кандидата-нарушителя: избиратели убеждаются, что "даже дети на его  стороне".

     Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в своих Постановлениях, которыми утверждены инструкции о порядке  формирования и расходования денежных средств избирательных фондов, дает на редкость четкие разъяснения по данному вопросу. В соответствии с ними договоры о привлечении  граждан к выполнению работ и  оказанию услуг могут быть заключены  только с совершеннолетними гражданами Российской Федерации. Допускается добровольное бесплатное, без привлечения третьих лиц, выполнение совершеннолетними гражданами Российской Федерации работ и оказание услуг, связанных с проведением избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Таким образом, несовершеннолетние граждане однозначно исключены из избирательного процесса.

     Среди субъектов предвыборной агитации закон  называет также общественные объединения. В статье 5 Федерального закона "Об общественных объединениях" дается определение, а в статье 7 - организационно-правовые формы общественного объединения, причем список этих форм исчерпывающий.

     Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих  целей, указанных в уставе общественного  объединения.. Общественные объединения  могут создаваться в одной  из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности. Политические общественные объединения  создаются в виде общественных организаций (в том числе политических партий) и общественных движений. Общественным объединениям предвыборная агитация разрешена, однако представляется, что законодатель, указывая в определении предвыборной агитации общественные объединения, имел в виду именно политические объединения, деятельность которых напрямую связана  с выборами в различные органы власти. Требует уточнения роль в  избирательном процессе других субъектов: избирательных комиссий, различных  коммерческих организаций, например средств  массовой информации, и др.

     Бесспорен тот факт, что избирательные комиссии, чья компетенция определена в  законе, не вправе проводить предвыборную агитацию. Тем не менее избирательные  комиссии нередко, умышленно или  от недопонимания своей роли в  избирательном процессе игнорируя  требования правовых норм, допускают  прямые и косвенные призывы избирателей  к участию в выборах. На практике юристам приходится сталкиваться с такими случаями, когда незадолго до закрытия избирательных участков в день голосования члены избирательных комиссий по телефону призывают избирателей, еще не пришедших на выборы, "исполнить свой гражданский долг". А ведь это не что иное, как предвыборная агитация. Следует помнить, что высокая или низкая явка на избирательные участки бывает очень важна для того или иного кандидата. В этой ситуации может быть поставлена под сомнение беспристрастность работы избирательных комиссий. Указанные обстоятельства обусловливают необходимость включения в текст закона прямого запрета избирательным комиссиям призывать к участию в выборах. Коммерческие организации (в том числе средства массовой информации), а также религиозные организации и объединения, фонды, государственные корпорации, некоммерческие партнерства и др. не входят в число субъектов предвыборной агитации и, по логике, такую деятельность осуществлять не вправе. В какой же форме в избирательный процесс вовлечены некоторые из субъектов, которые отсутствуют в определении предвыборной агитации. Дело в том, что пункт 5 статьи 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" дает четкий перечень лиц, которым запрещена предвыборная агитация. В агитации при проведении выборов и референдума не могут участвовать члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения. Как мы уже убедились на примере несовершеннолетних, этот перечень не исчерпывающий. Получается, что часть субъектов предвыборной агитации указана в ее определении и для части субъектов она напрямую запрещена. Правовой же статус некоторых иных субъектов законом просто не определен.

     Возьмем, к примеру, средства массовой информации в период избирательной кампании. Это коммерческие организации. Их участие  в избирательных кампаниях законом не запрещено - пункт 6 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" гласит: "теле-, радиопрограммы на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание... и редакции периодических печатных изданий... участвуя в избирательных кампаниях, не вправе..." То есть законодатель допускает участие средств массовой информации в избирательных кампаниях. Но в то же время они не указаны ни в определении предвыборной агитации, ни среди субъектов, которым она запрещена. Кандидаты (избирательные объединения, избирательные блоки) заключают с ними договоры на оказание агитационных услуг, размещение агитационных материалов и т.п. Сами средства массовой информации предвыборную агитацию не ведут.

     Приходится  констатировать, что большинство  избирательных кампаний в нашей  стране проходит с нарушениями правил проведения предвыборной агитации в  СМИ. При совершении данных правонарушений физические лица должны привлекаться по разным статьям Федерального закона "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" (нарушение условий доступа к СМИ и пр.). При этом на практике иногда допускаются досадные ошибки: избиркомами отклоняются жалобы на СМИ, проводящие не оплаченную из избирательного фонда агитацию, так как СМИ "по определению не являются субъектами предвыборной агитации". Остается неясным, какую же деятельность осуществляла та или иная газета или телерадиокомпания.

     Кроме того, законодатель фактически приравнивает к предвыборной агитации рекламу  в ходе избирательной кампании коммерческой и иной деятельности организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов  которых являются кандидаты и  пр., обязывая оплачивать ее из средств  избирательного фонда (пункт 5 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях  избирательных прав"). То есть законом  фактически признается, что предвыборная агитация может вестись коммерческими  организациями в форме рекламы  их хозяйственной деятельности.

     Другой  пример - инициативные группы избирателей. Каков их статус как субъектов  предвыборной агитации. Инициативная группа избирателей - это регистрируемая в установленном законом порядке  группа с персонально определенным составом ( например, ст. 33 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"). Пункт 3 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" указывает инициативные группы в  качестве субъектов предвыборной агитации: "...Инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители и иные лица и организации  не вправе при проведении агитации воздействовать на избирателей, участников референдума обещаниями". Другими  словами, законодатель допускает предвыборную агитацию и иных субъектов, не перечисленных  в ее определении. Следует отметить, что законодатель в определении  предвыборной агитации отличает побуждение к голосованию от побуждения к  участию в выборах. Под участием в выборах можно понимать как  саму агитацию, так и оказание материально-финансовой поддержки кандидатам и политическим объединениям, выполнение различных  работ и оказание услуг, связанных  с выборами.

     Исходя  из закона, деятельность, побуждающая  избирателей не участвовать в  выборах, предвыборной агитацией не является. Однако о том, как важно  снизить явку на избирательные участки  в регионах, полностью поддерживающих оппонента, знает любой сотрудник  компании по политическому консалтингу. На это бывают направлены немалые  материальные ресурсы.

     Вопрос  о включении в определение  предвыборной агитации в качестве цели побуждения избирателей к отказу от участия в выборах является спорным. С.Д. Князев считает, что в  законе имеется серьезный пробел, исключающий из сферы правового  регулирования подобные действия и  создающий почву для злоупотреблений⁹. Он предлагает включить в определение предвыборной агитации деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить граждан к отказу от участия в выборах. С точки зрения В.Д. Мостовщикова, включение в закон "такой цели, как побуждение к отказу от участия в выборах, означало бы, что законами допускается деятельность, не позволяющая в полной мере реализовать" конституционное право каждого гражданина избирать и быть избранным¹⁰. А.Е. Постников придерживается следующего мнения: "Агитационная деятельность, имеющая целью оказать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, не является предвыборной агитацией. Она противоречит принципу добровольности участия гражданина в выборах".

     Действительно, Российская Федерация - государство  с демократической формой правления, что предполагает формирование ряда государственных органов путем  выборов. Пункт 2 статьи 32 Конституции  Российской Федерации устанавливает  право граждан Российской Федерации  избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также  участвовать в референдуме. Как  отмечает В.Д. Мостовщиков, "добровольное участие в выборах, как и добровольный отказ, - в одинаковой степени правомерные  формы поведения граждан на выборах".

     Однако, по нашему мнению, до тех пор пока законом не установлена обязанность  участвовать в выборах и голосовать, а такие действия являются лишь правом граждан, деятельность, побуждающая  реализовать либо не реализовывать  свое конституционное право, также  не может быть признана неправомерной. В Российской Федерации не запрещена, к примеру, пропаганда монархических  и тому подобных идей, исключающих  демократические формы волеизъявления. Отсутствуют также санкции за призывы не участвовать в выборах  и не голосовать. Таким образом, ничто  не препятствует введению в законодательное  определение предвыборной агитации в качестве цели побуждения избирателей  не участвовать в выборах. Конституционные  права граждан не будут при  этом нарушены или ограничены.Совсем иначе стоит вопрос о применяемых  в ходе агитации методах. Если граждане принуждаются к каким-либо действиям, чем ущемляется их право на свободу выбора, то такие действия однозначно должны быть признаны противозаконными вне зависимости от того, побуждают ли они участвовать в выборах и голосовать или наоборот.

     Также вызывает интерес формулировка закона, в соответствии с которой агитация - это деятельность, имеющая целью  или побуждающая избирателей  к голосованию против тех или  иных кандидатов (списков кандидатов). В российской избирательной системе  такая форма голосования не предусмотрена. В силу пункта 6 статьи 52 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных  прав" избиратель вправе проголосовать  за кандидата (кандидатов) либо список кандидатов, проголосовать "против всех", но не может выделить кандидата (кандидатов) либо список кандидатов и  проголосовать именно против них.

     Исходя  из вышеизложенного, можно сделать  следующие выводы. Представляется целесообразным скорректировать законодательное  определение предвыборной агитации, изложив его следующим образом: "Предвыборная агитация - это деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая  избирателей участвовать или  не участвовать в выборах, а также  голосовать или не голосовать за тех  или иных кандидатов (списки кандидатов) либо голосовать против всех". В законе необходимо четко указать, кому такая  деятельность разрешена и кому запрещена, установив при этом в соответствующих  нормативных актах ответственность  за нарушение этих правил. Было бы нежелательно включать в определение предвыборной агитации перечень ее субъектов, так  как это переносит на них "центр  тяжести" определения и выводит  из сферы правового регулирования  аналогичную деятельность других субъектов  избирательного процесса. Существующее законодательное определение предвыборной агитации порождает ряд особенностей в практике его применения.

     Зачастую  появляется необходимость заново определять понятие предвыборной агитации в  каждом конкретном регионе и территориальном  образовании. Характер предвыборной агитации во многом зависит от правовой культуры населения данной местности, которая  сильно различается в западных и  восточных областях страны. Сегодня  существенно возросла роль профессионального юридического сопровождения избирательной кампании. Толкование определения предвыборной агитации во многом зависит от субъективных особенностей отдельных членов избирательных комиссий и судей, ряда других факторов. При этом широкая или узкая трактовка избирательной комиссией понятия предвыборной агитации оказывает воздействие и на уровень решительности акций, предпринимаемых предвыборными штабами. При рассмотрении жалоб в ходе избирательной кампании постоянно складывается одинаковая ситуация: идет спор о форме и содержании определения предвыборной агитации. Юристам в избирательной кампании повсеместно приходится отстаивать прямо противоположные правовые позиции по аналогичным вопросам. Сторона, обжалующая какие-либо действия, старается толковать понятие предвыборной агитации расширительно, упирая на предоставленную для этого законом возможность. Оппоненты же стремятся показать избирательной комиссии или суду недопустимость расширительного толкования понятия "предвыборная агитация". Их задача - акцентировать внимание на том, что подобная практика может привести к невозможности объективно определить критерии предвыборной агитации.