Право муниципальной собственности: вопросы теории и практики

Предприятие, владеющие  имуществом на праве хозяйственного ведения, несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам всем находящимся у него на ограниченном вещном праве имуществом учредителя. Собственник несет ответственность по долгам предприятия лишь в субсидиарном порядке и только в случаях его банкротства, вызванного выполнением указаний собственника. По долгам учреждений, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, собственник несет субсидиарную ответственность (в случае  нехватки средств у учреждения).

Исходя из судебной практики рассмотрения споров по требованиям, предъявляемым к лицам, несущим по тем или иным основаниям субсидиарную ответственность, можно прийти к выводу, что значительное число дел касается исков кредиторов учреждений к публично-правовым образованиям (государству, муниципальным образованиям), являющихся собственниками их имущества. Проблеме субсидиарной ответственности публично-правовых образований уделено достаточное внимание в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление № 21).

В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Согласно п. 1 ст. 399 ГК РФ, содержащей общие нормы о субсидиарной ответственности, кредитор до предъявления требования к субсидиарному должнику.

Из норм, содержащихся в п. 2 ст. 120 и п. 1 ст. 399 ГК РФ, следует, что условиями для применения субсидиарной ответственности к публично-правовому образованию являются предъявление кредиторам требования к основному должнику, отказ последнего от удовлетворения этого требования либо неполучение ответа на него в разумный срок и отсутствие денежных средств у данного должника²⁰. В соответствии с п. 3 Постановления № 21, за исключением денежных средств, остальное имущество учреждения, как закрепленное за ним на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, забронировано от взыскания.

Касаясь ответственности учреждений за нарушение обязательств, к которой при определенных обстоятельствах, предусмотренных ГК РФ, могут быть привлечены публично-правовые образования как субсидиарные должники, следует затронуть вопрос относительно случаев, когда учреждения могут быть освобождены от указанной ответственности. В соответствии с Письмом ВАС РФ от 9 января 1997 г № С1-3/ОП-10 невыделение собственником имущества учреждения, полностью или частично денежных средств, необходимых для оплаты учреждением в соответствии с договором переданных ему товаров, выполненных для него работ, оказанных услуг, может быть признано обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства и служить основанием для освобождения его от имущественной ответственности. Такое освобождение возможно в случае, когда учреждение в соответствии с п. 1 ст. 401 ГК РФ представит доказательства принятия всех необходимых мер, направленных на выполнение обязательства, и в случае проявления необходимой степени заботливости и осмотрительности, какие от него требовались по характеру обязательства и условиям оборота. Однако в другом своем акте ВАС РФ признал законным отказ суда во взыскании с учреждения неустойки только на основании невыделения ему собственником денежных средств²¹. Данную позицию ВАС РФ отстаивал и в дальнейшем²².

Однако, несмотря на разъяснения, данные в Постановлении, относительно определения тех обстоятельств, при которых учреждение не может считаться невиновным в нарушении соответствующих обязательств, можно сделать предположение, что данный тип некоммерческих организаций будет продолжать рассматриваться субъектами гражданских правоотношений в качестве не самого желательного контрагента. Этот вывод основан на том, что бюджетному учреждению, особенно находящемуся на полном бюджетном финансировании и не осуществляющему деятельности приносящей доход, нарушившему обязательство из-за невыделения денежных средств со стороны собственника его имущества, не будет чрезвычайно сложным доказать, что им были приняты все меры для надлежащего исполнения указанного обязательства, а следовательно, освободиться от гражданско-правовой ответственности. Из анализа постановлений арбитражных судов округов, вступивших в силу после принятия Постановления № 21, можно заключить, что для освобождения от ответственности бюджетным учреждениям, не наделенным правом заниматься деятельностью, приносящей доход, будет достаточно предъявить доказательства обращения с запросами-требованиями к соответствующему распределителю средств о выделении дополнительных лимитов бюджетных обязательств и/или объемов финансирования расходов в целях погашения задолженности.

Освобождение от ответственности учреждения в подавляющем большинстве случаев рассматривается судами как основание для освобождения от аналогичной ответственности субсидиарного должника — собственника имущества учреждения.

Видя прочность складывающейся судебной практики, позволяющей публично-правовым образованиям в определенной мере не отвечать за свои действия, некоторые  исследователи предлагают на законодательном  уровне предусмотреть норму, в соответствии с которой в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения учреждением своего обязательства из-за его недостаточного финансирования собственником, меры ответственности должны применяться к субсидиарному должнику.

Если обязательство, в  котором должником выступает бюджетное учреждение, имеющее право осуществлять деятельность, способную приносить доход, носит предпринимательский характер, то учреждение может быть освобождено от ответственности за нарушение данного обязательства только в том случае, если докажет, что надлежащее его исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы (п. 3 ст. 401 ГК РФ). Данное правило может быть изменено договором.

Недофинансирование учреждения, находящегося на полном бюджетном финансировании может привести не только к тому, что нельзя будет применить к учреждению меры ответственности при нарушении им взятого на себя обязательства, но и к невозможности взыскать сумму основного долга. Вывод этот основан на одном из постановлений Президиума ВАС РФ, в котором указывается, что невыделение средств из бюджета учреждению,  которое  по  статусу  не  вправе  осуществлять предпринимательскую деятельность, а следовательно, лишено иных источников дохода, является обстоятельством, в результате которого обязательство прекращается невозможностью исполнения (ст. 416 ГК РФ)²³. В указанном деле ВАС РФ занял позицию, которая кардинально расходится со ставшим практически аксиомой в науке гражданского права утверждением, согласно которому при существовании товарно-денежного  оборота  невозможность исполнения  денежного    обязательства исключена. Представляется, что подход суда к разрешению рассмотренного дела не совсем верен. Во первых, невыделение учреждению денежных средств не означает того, что больше указанное учреждение финансироваться собственником не будет и, следовательно, денег у него никогда не появится. Поэтому в указанном случае следует говорить о возможности освобождения учреждения (при наличии соответствующих оснований)   от   гражданско-правовой    ответственности, а не о прекращении обязательства, в   силу которого учреждение обязано выплатить суммы основного долга. Во-вторых, если придерживаться точки зрения ВАС РФ, то с неизбежностью напрашивается вывод о выхолащивании института субсидиарной   ответственности публично-правового образования как собственника имущества учреждения. Данное умозаключение основано на доминирующей как в судебной     практике, так в правовой литературе точке зрения, согласно которой субсидиарный должник отвечает в том  же объеме, что и основной. Следовательно, вырисовывается следующая картина: если обязательство, в котором бюджетное учреждение выступает должником, прекращено на основании п. 1 ст. 416 ГК РФ из-за недостаточного финансирования учреждения, то учреждение не обязано выплачивать кредитору ни основной долг, ни суммы санкций за нарушение обязательства, а значит освобождается от каких-либо обязанностей и субсидиарный должник. Такое положение вещей видится неприемлемым. Учитывая вышеизложенное, можно прийти к выводу, что ВАС РФ следовало указать в постановлении на невозможность прекращения денежного обязательства учреждения в силу его недофинансирования.

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Проанализировав нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения, которые складываются по поводу осуществления права муниципальной собственности, мы приходим к выводу, что правовые нормы, содержащиеся в данных законах, носят несовершенный и в какой-то степени противоречивый характер относительно друг друга.

Рассмотрев в 1 главе  настоящей работе вопрос о субъекте права муниципальной собственности, мы пришли к выводу, что положения Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на первый взгляд, по разному определяющие субъектов права муниципальной собственности, на самом деле не содержат абсолютных противоречий друг другу. Под муниципальным образованием – собственником имущества следует понимать не публично-правовое образование, а население соответствующего муниципального образования, которое либо осуществляет полномочия собственника непосредственно, либо делегирует данные полномочия органам местного самоуправления. Однако органы местного самоуправления обладают правами юридического лица и их деятельность строится в соответствии с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях»  применительно к учреждениям, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления (ч. 2 ст. 9), что, в соответствии с гражданским законодательством, должно лишать органы местного самоуправления – учреждения самостоятельно осуществлять права собственника. В данном случае нормы Федерального закона об общих принципах противоречат гражданскому законодательству. На наш взгляд, для решения возникшей проблемы необходимо в законодательном порядке  закрепить особый статус органов местного самоуправления без соотношения с какой либо некоммерческой организацией.

Проблема объектов права муниципальной  собственности напрямую связана  с разграничением государственной  собственности на собственность федеральную, государственную собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований. В настоящее время такое разграничение осуществляется на основании Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. На наш взгляд, общий   подход   к   передаче   состава   объектов    муниципальной собственности должен основываться на  принципе  соответствия  исполняемым  на уровне местного самоуправления функциям, и осуществляться на основе специального закона. На данный момент такой закон имеется лишь применительно к одному виду публичного имущества – земельным участкам. Законодатель достаточно четко разграничил права собственности муниципальных образований различного уровня на земельные участки, в том числе на те, которые находятся в неразграниченной государственной собственности. Но здесь в противоречие с федеральным законодательством вступило законодательство некоторых субъектов РФ, что породило многочисленные судебные споры. Не вызывает сомнения, что для эффективной реализации положений земельного законодательства необходимо привести в соответствии законодательство субъектов РФ федеральному законодательству. С разграничением публичной собственности связана еще одна проблема – государственная регистрация определенного имущества и возникновение права на данное имущество у соответствующего публичного образования. Данный процесс по разному регулируется положениями публичного и частного законодательства. Думается, что не смотря на то, что судебная практика способствует разрешению возникающих споров, необходимо на законодательном уровне закрепить, в каких случаях публичное законодательство имеет приоритет над частным.

Существуют некоторые  проблемы правового регулирования  средств местного бюджета, которые  составляют казну муниципального образования. В первую очередь следует отметить противоречие положений Бюджетного кодекса и Гражданского кодекса. Так как средства местного бюджета относятся к имуществу, они могут быть урегулированы ГК РФ, но не в полном объеме, а со значительными ограничениями. Вторая проблема связана с полномочиями собственника по распоряжению данным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом, публичное образование выступают в отношениях на равных началах с иными участниками, однако если сравнивать денежные средства физических и юридических лиц и средства местного бюджета муниципальных образований, то у первых они относятся к личному имуществу и отличаются от правового регулирования средств местного бюджета. На наш взгляд, необходимо четко определить правовое положение муниципального имущества, каковым являются средства местного бюджета путем принятия соответствующего закона.

В настоящее время  основными формами управления муниципальной  собственностью является право хозяйственного ведения и оперативного управления. Исходя из судебной практики, можно говорить о том, что у арбитражных судов отсутствует однозначное понимание права хозяйственного ведения. Возможно, положительно на правоприменительной практике сказались бы официальные разъяснения Высшего Арбитражного суда по данному вопросу.

Главной же проблемой  такого ограниченного права как  оперативное управление, является ответственность учреждения, имущество за которым закреплено на таком праве и субсидиарная  ответственность собственника данного имущества – муниципального образования. В настоящее время законодательство и судебная практика в определенных случаях позволяет учреждению и собственнику не только не нести ответственность за ненадлежащее исполнение обязательств, но и уходить от исполнения самого обязательства. Учитывая ограниченные финансовые возможности учреждения, на наш взгляд, необходимо расширить перечень оснований для привлечения к гражданско-правовой ответственности собственника имущества в субсидиарном порядке.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Гражданское право  в 4 Т. // под ред. Е. А. Суханова. М.: «Волтерс Клувер» 2007. Т. 2. – С. 474

2. Муниципальное право  Российской Федерации // под ред. О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева. «Проспект» М.: 2006. – С. 671

3. Аккуратов И. Ю.  К вопросу о разграничении права муниципальной и государственной собственности // Юрист. 2005. № 1 С. 5-6.

4. Ахметьянова З. А.  Ограничение прав публичного  собственника // Закон 2003. № 11. С. 72-76.

5. Болгова В. В. К  вопросу о юридическом лице  публичного права // Законы России. 2008. № 2. С. 63-66.

6. Бусыгин Л. И. Проблемы  правового понимания арбитражными  судами права хозяйственного  ведения унитарных предприятий. // Юрист. 2007. № 2. С. 53-55.

6. Голубцов В. Г.  Разграничение публичной собственности  и государственная регистрация прав: коллизии законодательного регулирования и проблемы правоприменения // Закон. 2007. № 10. С. 167-172.

7. Клячкин А. Ю. Привлечение  публично-правовых образований к  субсидиарной ответственности // Закон. 2007. № 5. С. 165-173.

8. Масляев А. И. Понятие и виды вещных прав // Закон. 2004. № 3. С. 3-7.

9. Модин Н. А. Муниципальная  казна как объект муниципальной  собственности: сравнительное исследование // Современное право. 2007. № 3. С. 31-35.

10. Поляков Д. С. Муниципальные  образования как субъекты права распоряжения земельными участками // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 30-32.

11. Уваров А. О. О правовых основах создания и управления муниципальной   собственностью // Хозяйство и право. 1998. № 10. С. 59-63. № 11. С. 40-44.

12. Хорев А. А. О  субъектах права муниципальной  собственности // Юридический мир. 2003. № 6. С. 4-10.

13. Цирин А. М. Субъекты  права муниципальной собственности  в Российской Федерации // Современное право. 2006. № 7. С. 80-84.

14. Шаломенцева Е. Г.  Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 52-55.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

 

1. Конституция РФ 1993 года

2. Гражданский кодекс  РФ

3. Земельный кодекс  РФ

4. Бюджетный кодекс  РФ

5. Федеральный закон  от 6 сентября 2003 г. № 131ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»

6. Федеральный закон  от 14 ноября 2002 г. № 161ФЗ «О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях»

7. Федеральный закон  от 25 октября 2001 г. №137 ФЗ «О  введении в действие Земельного  кодекса Российской Федерации»

8. Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53 ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации»